Система финансового права
Отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны. Среди них выделяются группы общественных отношений, выражающие ту или иную сторону публичной финансовой деятельности. Соответственно, неоднородны и нормы финансового права. Они объективно подразделяются на отдельные группы в рамках предмета финансового права, которые тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловленных групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового права как отрасли права, образуют систему этой отрасли права.
Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющиеся в рамках финансового права, представляют собой подотрасли финансового права и финансово-правовые институты.
Под финансово-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений[1]. Подотрасль финансового права характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых "общих положений"[2], свойственных всем входящим в подотрасль институтам.
Говоря о системе финансового права следует различать понятия система финансового права как отрасли права и система финансового права как науки и учебной дисциплины.
В науке финансового права выделяют Общую и Особенную части. Однако Общая часть не является элементом системы финансового права как отрасли права, ибо не включает в себя нормы права, непосредственно регулирующие те или иные отношения. В этом смысле она принципиально отличается от Общей части в уголовном и гражданском праве. Общая часть финансового права включает научные выводы о понятии финансового права, системе нрава, особенностях финансово-правовых норм и отношений, и имеет, таким образом, пропедевтический характер[3], т.е. является вводным курсом в финансовое право как учебную дисциплину и науку[4].
В системе финансового права как отрасли права выделяются следующие подотрасли права и правовые институты.
1. Бюджетное право является подотраслью финансового права, во-первых, потому, что включает в себя огромный массив финансово-правовых норм. Большая часть этих норм содержится в БК РФ, в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год, других законах и подзаконных актах, а также решениях органов местного самоуправления, касающихся бюджетной сферы. Во-вторых, бюджетное право регулирует разнообразные общественные отношения, которые объединяются в различные правовые институты. Среди них: правовой институт структуры бюджета и его сбалансированности; институт бюджетного процесса; институт межбюджетных отношений; институт расходов бюджетов. Институт расходов бюджета в системе финансового права в течение многих лет выводился за границы бюджетного права. В настоящее время появилось несколько причин, требующих введения этого института в систему бюджетного права как подотрасли финансового нрава. Главная из них та, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам. Как известно, бюджетно-процессуальные нормы составляют институт бюджетного процесса, который традиционно входит в систему бюджетного права. Эти нормы в современном бюджетном законодательстве получили развитие. В связи с этим, разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает стройность как самой системы финансового права, так и эффективности ее исследования. Кроме того, нельзя упускать из поля зрения того, что в широком понимании расходы бюджета представляют собой и межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций, субсидий и другие, выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69 БК РФ). Учитывая, что отношения межбюджетных трансфертов входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права как подотрасли права финансового, нет никаких оснований к тому, чтобы выделять иные расходы бюджетов за пределы бюджетного права. Все вышеназванные доводы в пользу введения института бюджетных расходов в подотрасль финансового права усиливаются некатегоричным местом этого института в системе финансового права, на что обращали внимание еще советские ученые[5].
Институт государственных внебюджетных фондов тесно примыкает к бюджетному праву. Этот институт появился в системе финансового права сравнительно недавно в связи с образованием в финансовой системе РФ государственных внебюджетных фондов и их правового регулирования. К их числу прежде всего относятся: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Институт государственных внебюджетных фондов включает в себя нормы, регулирующие порядок формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пересекается с подотраслью "бюджетное право" через финансово-правовой институт бюджетного процесса[6].
2. Налоговое право образовало подотрасль финансового права совсем недавно, в конце 1990-х гг. Экономически это было обусловлено переходом России к рыночной экономике и, соответственно, акцентированием налогового метода в государственном регулировании экономики.
Налоговое право представляет собой подотрасль финансового права, во-первых, потому, что включает в себя целый массив финансово-правовых норм, часть которых содержится в НК РФ. Кроме того, нормы налогового права содержатся в федеральных законах и законах субъектов РФ по вопросам налогообложения, в подзаконных нормативных актах, а также в постановлениях представительных органов муниципальных образований. Во-вторых, совокупность правовых норм, составляющих налоговое право, относительно неоднородна. Она подразделяется на ряд финансово-правовых институтов, среди которых могут быть выделены: институт налогового контроля; институт федеральных налогов; институт региональных налогов; институт местных налогов и др. В-третьих, в налоговом праве выделяется целый ряд норм, представляющих собой "общие положения" и реализующихся в равной мере во всех налогово-правовых институтах. Это нормы, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах, участников налоговых правоотношений, определяющие понятие налога и сбора и т.д.
Институт неналоговых доходов бюджетов очень тесно примыкает к налоговому праву как подотрасли финансового права, ибо так же как и эта подотрасль, регулирует отношения по обеспечению государства и муниципальных образований доходами.
Наконец, в последние годы в связи с расширяющимся появлением в российской финансовой системе парафискаль- ных сборов, стало возможным говорить о парафискальных сборах как финансово-правовом институте.
- 3. Помимо всего отмеченного, в финансовом праве выделяются следующие правовые институты.
- • институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющийся комплексным. Он включает в себя часть норм, которые одновременно входят в иные финансово-правовые институты (подотрасли), а именно: институт неналоговых доходов; подотрасль "бюджетное право"; подотрасль "налоговое право" и т.д.;
- • принципиально новым является финансово-правовой институт государственных корпораций, имеющий комплексную природу, а также институт финансов государственных и муниципальных учреждений;
- • институт государственного и муниципального кредита, который является комплексным межотраслевым правовым институтом. Те нормы права, которые регулируют в рамках данного института отношения, входящие в предмет финансового права, составляют одноименный финансово-правовой институт. В советское время он выделялся в составе раздела финансового права "Государственные доходы"[7]. В настоящее время он не может быть включен в этот раздел, так как согласно БК РФ финансовые ресурсы государства, полученные по государственному кредиту, не относятся в строгом смысле к доходам бюджетов (ст. 41 Кодекса). Эти финансовые ресурсы тем более не относятся к доходам государственных внебюджетных фондов и прочим доходам государства (ст. 146 БК РФ). Однако финансовые ресурсы, полученные государством и муниципальными образованиями по государственному и муниципальному кредиту, являются источниками финансирования дефицита бюджетов (ст. 94–96 БК РФ).
В последние годы в системе финансового права стала выделяться подотрасль государственного и муниципального финансового контроля. Е. Ю. Грачева выделяет в этой подотрасли Общую и Особенную части[8]. В Общую часть включаются нормы, устанавливающие систему, виды государственного и муниципального финансового контроля, методы сто проведения и т.д. В Особенную часть подотрасли входят нормы, регулирующие условия и порядок его проведения в отдельных сферах финансово-правового регулирования: бюджетной; налоговой; валютных операций и т.д. В современных условиях, как правило, общая часть подотрасли государственного и муниципального финансового контроля в учебных целях выносится в Общую часть курса финансового права.
Финансовая система РФ очень тесно связана с банковской системой РФ. В связи с этим многие отношения в сфере банковской деятельности, расчетов, денежного обращения так или иначе связаны с отношениями, составляющими предмет финансового права, и регулируются финансовым нравом. Благодаря этому в финансовом праве традиционно выделяются: финансово-правовой институт банковской деятельности; финансово-правовой институт денежного обращения и расчетов; финансово-правовой институт валютного регулирования и валютного контроля.
Система финансового права активно развивается и требует научной проработки. Существует тенденция к выделению в системе финансового права института финансово-правовой ответственности, института бухгалтерской отчетности и т.д.
- [1] См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 140.
- [2] См.: Там же. С. 141.
- [3] См.: Бельский К. С. Финансовое право. М., 1995. С. 17.
- [4] В учебной литературе нередко путают понятия "система финансового права как отрасли нрава" и "система финансового права как науки". В связи с этим в финансовом праве как отрасли права выделяют Общую и Особенную части. При этом, как правило, такие выводы подтверждают ссылкой на одну из моих ранних учебных работ (см.: Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2003. С. 51). В современных условиях мои взгляды на систему финансового права претерпели изменение, и не отвечают ранее сделанным выводам, что уже не первый раз отмечается (см.: Финансовое право Российской Федерации / под ред. М. В. Карасевой. М., 2006. С. 58). Что касается выделения в системе отрасли нрава Общей части, то такое явление, как правило, становится возможным лишь тогда, когда возникает одноименная отрасль законодательства, представленная единым кодифицированным актом, подразделяющим нормы на Общую и Особенную части. Подобное имеет место, в частности, в уголовном и гражданском праве (см.: Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 50–51; Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия. М., 1999. С. 261).
- [5] См.: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.. 1983. С. 26.
- [6] Подробнее см.: гл. 9 учеб. пособия.
- [7] См.: Советское финансовое право / под ред. Л. К. Вороновой, II. И. Химичевой. М., 1987.
- [8] См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля. М., 2000. С. 111 – 117.
