Государственная и муниципальная собственность на землю и земельные участки

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов РФ органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права (ст. 125 и 214 ГК РФ).

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям^[1], является муниципальной собственностью. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 и 215 ГК РФ).

Право собственности на земельные участки указанных субъектов – Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает в процессе разграничения государственной собственности на землю.

В течение советского периода все земли на территории России находились в единой государственной собственности и не разграничивались по форме собственности между публичными образованиями, составляющими Советский Союз. Управление земельными ресурсами, в том числе распоряжение земельными участками, осуществлялось путем административного разграничения компетенции и полномочий между органами государственной и советской власти.

С установлением нового государственно-политического устройства в России проводится политика разграничения единой государственной собственности на землю между государственными и муниципальными образованиями в целях эффективной организации управления земельными ресурсами и обеспечения публичных и возникающих частных интересов. Разграничение государственной собственности на землю позволяет определить орган власти, уполномоченный распоряжаться соответствующими землями и земельными участками.

Порядок разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями с начала 90-х годов прошлого столетия существенно менялся. Федеральные нормативные правовые акты 90-х годов XX в. содержали лишь общие принципы разграничения земель, прежде всего, критерии отнесения особо значимых земель к федеральной собственности^[2]. До 2001 г. разграничение государственных земель осуществлялось на основании отдельных договоров и соглашений Правительства РФ и субъектов РФ^[3].

С 2001 по 2006 г. разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2001 № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" путем формирования перечней земельных участков, на которые возникало право собственности государственных и муниципальных образований в установленном данным законом порядке.

В 2006 г. указанный закон был признан утратившим силу, а критерии разграничения государственной собственности на землю и, соответственно, основания возникновения права собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований были установлены непосредственно в ст. 17–19 ЗК РФ и в ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ.

Согласно указанным статьям к собственности каждого публичного субъекта относятся земельные участки:

• – занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующего публичного субъекта;
• – предоставленные соответствующим органам власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным соответствующими органами власти;
• – право собственности каждого публичного субъекта на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с ранее действовавшим законодательством;
• – которые приобретены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Например, в порядке универсального правопреемства, при изъятии земельных участков путем выкупа для государственных и муниципальных нужд и др.;
• – которые признаны таковыми (т.е. относящимися к собственности конкретного публичного субъекта) федеральными законами.

Например, к федеральной собственности на основании прямого указания в законе относятся:

• – земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ (п. 4 ст. 87 ЗК РФ). Данную норму ЗК РФ конкретизируют специальные законы, регулирующие соответствующие виды деятельности, в том числе Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", Закон РФ от 20.08.1993 № 5663-1 "О космической деятельности", Федеральный закон от 24.04.1996 № 61-ФЗ "Об обороне", Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и другие законы;
• – земли лесного фонда (ст. 3 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации");
• – земли государственных природных заповедников и национальных парков (Федеральный закон от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях") и т.д.

Основания отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ устанавливаются Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

К муниципальной собственности относятся земельные участки, отнесенные к таковым прежде всего ст. 19 ЗК РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, например, право муниципальной собственности регистрируется на земельные участки, от права собственности на которые собственники отказались, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, где на такие земельные участки регистрируется право собственности соответствующих субъектов РФ.

Собственность субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки может возникать в порядке безвозмездной передачи им земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Например, Федеральным законом от 08.12.2011 № 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определен порядок безвозмездной передачи военного недвижимого имущества, в том числе земельных участков, в собственность указанных субъектов РФ и в муниципальную собственность поселений, городских округов, на территориях которых расположено такое имущество.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и в собственности субъектов РФ, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность для обеспечения их развития, а также в целях их предоставления гражданам бесплатно по основаниям, установленным законодательством.

• [1] Виды муниципальных образований в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
• [2] См., например: Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 "О федеральных природных ресурсах" (утратил силу).
• [3] См. подробнее, например: Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 54–60.