Развитие самоуправления на местах во второй половине XVIII – первой половине XIX века

Введенные Петром I новые элементы в структуре управления вскоре после его смерти претерпели значительные изменения: магистраты были упразднены, а единственными носителями власти на местах стали губернаторы и воеводы (впрочем, в городах и уездах сохранились некоторые выборные должности, подчиненные воеводам).

Только в период царствования Екатерины II проблема организации самоуправления вновь приобретает государственное звучание. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. В преамбуле утвержденных 7 ноября 1775 г. "Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи"[1] в обоснование необходимости реформы указывалось, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми", что в результате этого в одном и том же месте ведутся дела управления губернией, казенных доходов и счетов, благочиния, полиции, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды. "Таким же неудобствам, – отмечалось далее, – в провинциях и уездах правления не меньше подвержены, ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". В связи с этим Учреждениями вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300–400 тыс. душ – для губерний и 20–30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти стало принятие 21 апреля 1785 г. "Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства", известной в истории как "Жалованная грамота дворянству"[2]. Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных нрав и обязанностей дворян. Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.

По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать один раз в три года губернское дворянское собрание (в уезде – уездное дворянское собрание). В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, по право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина, также были лишены права голоса.

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.

Имевшиеся в каждой губернии дворянские родословные книги помогали Сенату и местным властям вести точный учет дворянства, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этих родословных было создано постоянно действующее учреждение – дворянское собрание, которое снабжало необходимыми данными Герольдию Совета. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, заботились о составлении своей "особливой казны", проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.

В функции губернских и уездных предводителей дворянства, кроме руководства деятельностью дворянских собраний, со временем стали входить и другие обязанности, например дела об опеке, раскладке рекрутской повинности в помещичьих имениях и т.д. В помощь предводителям дворянства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное фактическое влияние на губернскую и уездную администрацию.

Одновременно с Жалованной грамотой были приняты "Грамота на права и выгоды городам Российской империи"[2] и Городовое положение (вошло в состав Грамоты), объединившие производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Примечательно, что в этих документах подчеркивался национальный характер образуемых учреждений, которые не на "чуждых" примерах основываются, но "заимствуются из собственных деяний отечества нашего".

Статья 2 Городового положения подтверждала право городов "ненарушимо иметь" и принадлежащее им движимое и недвижимое имущество и "оным пользоваться мирно и вечно на основании законов, как внутри города, так и вне его". Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов.

В соответствии с Жалованной грамотой на права и выгоды городов городским обывателям дозволялось собираться и составлять "общество градское", пользующееся определенными правами и выгодами (ст. 29), в том числе иметь дом для собрания общества и архивы (ст. 39), печать с городовым гербом (ст. 40), собственного писаря (ст. 41), право составлять "особливую казну своими добровольными складками, и оную казну употреблять по общему их согласию" (ст. 42). Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы.

Городское собрание избирало городского голову, бургомистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения (ст. 32, 33), а также распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения) (ст. 156–158). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу (ст. 164). Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.

Однако органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.

Городское самоуправление находилось под контролем государственных органов. Так, собрания городского общества могли созываться только по "приказанию и дозволению губернатора" (ст. 30). Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, "нужное для общей пользы, для выгоды и украшения городам", могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

Жалованная грамота действовала, хотя и со значительными поправками, до 1846 г., когда было принято так называемое Новое положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными, общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества. Новый порядок городского управления более отвечал требованиям времени.

Таким образом, при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. "Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных, – писал Н. И. Лазаревский, – еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова". Ведь "выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением"[4]. Такой независимостью местные органы власти не обладали.

При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно-политического режима. В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировав управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщика податей, сотских и десятских). Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели реальных прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться.

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами Екатерины II.

Таким образом, местное самоуправление в России носило сословный характер и имело довольно ограниченную компетенцию. Нарастающая централизация государственной власти времен абсолютизма неизбежно приводила ко все большим стеснениям самоуправленческих начал народной жизни, местное самоуправление сужалось. В то же время вопрос об упразднении местного самоуправления не стоял, оно сохранялось, видоизменяя свои формы, методы деятельности, приспосабливалось к государственным потребностям времени. Самоуправленческими институтами были губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.

Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян привели в 1837 г. к необходимости реформы управления государственными крестьянами с целью упорядочения оброчного обложения и некоторого увеличения земельных наделов. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под опекой местных органов Министерства государственных имуществ.

  • [1] ПСЗ. Собр. 1. Т. 20. № 14392.
  • [2] ПСЗ. Собр. 1. Т. 22. № 16187.
  • [3] ПСЗ. Собр. 1. Т. 22. № 16187.
  • [4] См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. II. Ч.1. С. 51.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >