Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Федеральный закон № 131-ФЗ уже во вводных положениях содержит указание па то, что одна из главных его концептуальных основ – изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований.

В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства различных моделей территориальной организации местного самоуправления: а) административно-территориальной (районной); б) поселенческой и в) смешанной. Так, в 2001 г. в 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов, в 19 субъектах РФ действовала поселенческая модель, сформированная на базе городских, сельских поселений и сельских округов (волостей, сельсоветов); при этом из 19 субъектов РФ, избравших поселенческий принцип, в 11 была создана двухуровневая структура региональной государственной власти, предполагающая создание в границах административно-территориальных единиц (городов и районов) территориальных органов государственной власти. В 22 субъектах РФ действовала так называемая смешанная модель местного самоуправления с двухуровневыми муниципалитетами: верхний уровень – крупные города и сельские районы, нижний уровень – внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа (волости, сельсоветы).

Федеральный закон № 131-ФЗ ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретный и исчерпывающий перечень видов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения (Москвы и Санкт- Петербурга).

Под городским поселением Федеральный закон № 131-ФЗ понимает город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ образует городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория является частью территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В этой структуре поселения (городские и сельские) являются низовыми, первичными и самыми многочисленными муниципальными образованиями (20 409 единиц или 89% общего количества муниципальных образований), которые складываются на основе естественного расселения людей. Муниципальные районы, формируемые из сопредельных городских и (или) сельских поселений, а также включающие в себя межселенные территории (находящиеся вне границ поселений), образуют второй, надстроечный уровень территориального устройства местного самоуправления и выполняют главным образом "сервисные" функции, т.е. обслуживают поселения, обеспечивая для них нормальные условия существования и развития. Сегодня муниципальных районов насчитывается 1817, состав почти половины из них сформирован исключительно сельскими поселениями и только в восьми муниципальных районах они отсутствуют. Это Люберецкий район Московской области, Светлогорский район Калининградской области, Еманжелинский и Коркинский муниципальные районы Челябинской области, Мамско-Чуйский муниципальный район Иркутской области, Хасынский, Омсукчанский и Ягоднинский районы Магаданской области. В свою очередь, городские округа выступают промежуточными муниципальными образованиями, располагаются как бы между поселениями и муниципальными районами. Относясь к числу городских поселений и выполняя возложенные на них полномочия, они в то же время являются ответственными за решение целого ряда вопросов, которые поручено решать муниципальным районам, и при этом так же как и муниципальные районы по своему предназначению ориентированы на осуществление отдельных переданных государственных полномочий. Количество городских округов составляет 518 единиц, большинство из которых расположены в Уральском (110) и Центральном (105) федеральных округах. Что же касается внутригородских территорий, то они выделены федеральным законодателем с учетом объективных особенностей осуществления местного самоуправления в пределах городов федерального значения, которые по своему конституционно-правовому статусу являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Всего их 257 (146 в Москве и 111 в Санкт-Петербурге).

Таким образом, федеральным законодателем изменены сами принципы территориальной организации местного самоуправления, основу которой в настоящее время составляет двухуровневая модель местного самоуправления: в рамках действующего правового регулирования обязательным является формирование муниципальных образований, во-первых, в сельских и городских поселениях и, во-вторых, в муниципальных районах и городских округах. Каждая из территориальных форм организации местного самоуправления характеризуется закрепленными за ней собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также возможностью осуществлять переданные отдельные государственные полномочия. Тем самым достигается приближение местного самоуправления к населению, необходимость которого диктуется его конституционными принципами, в том числе выявленными и обоснованными в решениях Конституционного Суда РФ, а также положениями Европейской хартии местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, ч. 3 ст. 4). Достаточно сказать о том, что в результате реформы количество муниципальных образований удвоилось и составило, по данным на 1 января 2013 г., 23 001 единицу. В то же время применение новой модели территориальной организации муниципальной власти обеспечивает возможность решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне.

Особое значение введение принципа обязательности местного самоуправления на низовых (поселенческих) территориальных уровнях имеет для развития сельского самоуправления. Предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ обязательность создания муниципальных образований в сельских поселениях при том, что соответствующие муниципальные образования включаются в состав муниципального района, органы власти которого реализуют не только межселенную координацию, но и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, а также реализуют на договорной основе отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений, предоставляет возможность реальной самоорганизации сельского населения путем принятия под свою ответственность адекватного уровню материально-финансового развития объема вопросов местного значения, стимулируя активность и инициативность сельских местных сообществ.

Стоит, однако, отметить, что в последние годы наблюдается определенное снижение численности муниципальных образований: в период с 1 января 2007 г. по 1 января 2013 г. она уменьшилась па 1206 единиц. При этом убыль сельских поселений составила 1197 единиц, а городских – 45. В то же время появились 24 новых муниципальных района и 21 внутригородское муниципальное образование за счет пространственного расширения г. Москвы. Вместе с тем существуют законопроектные инициативы, направленные на изменение требований, предъявляемых к численности жителей входящих в состав территорий сельских поселений населенных пунктов в сторону увеличения от трех до пяти раз[1]. Это свидетельствует о вполне определенной тенденции укрупнения низовых, наиболее приближенных к населению поселенческих муниципальных образований, что не может не вызывать обеспокоенности с точки зрения сохранения приверженности концептуальному направлению и принципам муниципальной реформы 2003 г. Очевидно, что цели одной лишь рациональной организации публичной власти, равно как и консолидация материально-финансовых ресурсов, не могут служить решающим фактором муниципально-территориальных изменений, в основе которых должны лежать прежде всего и главным образом интересы самих жителей соответствующих территорий. Любые изменения территориальной организации местного самоуправления должны происходить только посредством широкого публичного обсуждения соответствующих вопросов, на основе выявления и учета всего разнообразия мнений и поиска компромиссных подходов. В тех случаях, когда планируемые преобразования сопряжены с изменением муниципально-правовой принадлежности конкретной населенной территории, тем более с упразднением существующих муниципальных образований (за счет их вхождения в состав другого, нового муниципального образования), их реализация во всяком случае должна предполагать необходимость прямого волеизъявления населения, и не может производиться в бюрократическом, командно-административном порядке (как это нередко происходит па практике). Иной подход не только разрушает нарождающиеся основы конституционного доверия во взаимоотношениях личности и публичной (муниципальной) власти, но и обесценивает саму идею местного самоуправления как формы территориально- властной самоорганизации людей.

Установление Федеральным законом № 131-ФЗ территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной субординации, иерархической связанности. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П, гю смыслу нормы ст. 131 (ч. 1) в ее взаимосвязи со ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения. Опираясь на эту позицию, в Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ уже применительно к новому, предусмотренному Федеральным законом № 131-ФЗ правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления указал на то, что муниципальные образования не находятся между собой в отношениях соподчинения, но при этом муниципальный район, судя по смыслу этого решения Конституционного Суда РФ, по своей правовой природе является специфическим муниципальным образованием, сочетающем в себе качества "объединенного" муниципального образования, с одной стороны, и публично-территориальной единицы, призванной наряду с вопросами местного значения исполнять отдельные государственные полномочия, – с другой, в связи с чем для муниципального района законодатель может установить некоторые особенности правового статуса (п. 3.1 мотивировочной части).

Итак, на все муниципальные образования в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе и во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В связи с этим понятие "уровень местного самоуправления" не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, а использование самого термина "уровень" не связано с отношениями соподчиненности, иерархичности, зависимости. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано и в практике Конституционного Суда РФ. Так, об уровнях муниципальных образований прямо говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П. Используется данный термин и в практике судов общей юрисдикции[2], а также упоминается в законодательстве субъектов Российской Федерации[3].

Вместе с тем установление двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование в целях обеспечения наиболее полного удовлетворения потребностей населения, связанных с непосредственным жизнеобеспечением, предполагают установление критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе которых должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению. В качестве таких критериев Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 11) использует, в частности, такие характеристики, как: тип поселения, плотность населения соответствующей территории, история образования и состав земель населенного пункта, пешеходная доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ. Они же устанавливают и изменяют границы территорий муниципальных образований, руководствуясь при этом требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.

Территорию городского и сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория городского поселения может включать в себя один (и только один!) город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Соответственно, входить в состав городского поселения могут только населенные пункты, нс являющиеся муниципальными образованиями.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью сельского населения – территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения, утверждаются Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет[4].

В сельских поселениях, имеющих в своем составе два и более населенных пункта, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, а территория поселения – в состав территории муниципального района. При этом территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

С учетом природы муниципального района как объединения поселения (своего рода "кооперативного" муниципального образования) его границы устанавливаются исходя из необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. Оговорка о том, что пространственные пределы местной районной власти следует определять с учетом ее функционального содержания – как ориентированной, в том числе на выполнение порученных государством дел, – имеет принципиальное значение, поскольку служит необходимой гарантией формирования адекватной социально-территориальной и инфраструктурной базы для полноценного осуществления на данном уровне и муниципального, и государственного управления, так чтобы одно не стесняло возможности другого.

Каждое сельское поселение и муниципальный район имеют свой административный центр. Это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. При этом административным центром муниципального района может считаться и тот город (поселок), который имеет статус городского округа и расположен в границах муниципального района. Речь идет, в частности, о ситуации, когда городское поселение, являющееся административным центром муниципального района, наделяется статусом городского округа и в связи с этим выходит из его состава. В этом случае оно может оставаться административным центром муниципального района, если будет сочтено целесообразным районными властями.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, а также при наличии соответствующей инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего муниципального района (или районов) вопросов местного значения и осуществления им отдельных государственных полномочий. Также принимаются во внимание перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Таким образом, при наделении городского поселения статусом городского округа должен учитываться не только его собственный социально-экономический потенциал, позволяющий ему самостоятельно – вне связи с муниципальным районом – решать качественно иной, более сложный круг задач но непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения, а также принимать на себя и эффективно выполнять дополнительные государственные обязательства. Должно приниматься в расчет в том числе и то, не причинит ли подобное изменение правового статуса городского поселения, следствием которого является выход образовавшегося городского округа из состава муниципального района, вреда "материнскому" муниципальному образованию. При этом уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения, необходимый для наделения его статусом городского округа, является оценочным и определяется в каждом конкретном случае субъектами РФ на основе имеющейся у них свободы усмотрения.

В настоящее время Россия переживает очередной этап преобразований территориальной основы местного самоуправления. Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., обратив внимание на множество накопившихся в системе местного самоуправления проблем, включая несбалансированность объема ответственности и ресурсов муниципальных образований, неопределенность, размытость в разграничении полномочий как между поселениями и муниципальными районами, так и между местным самоуправлением и органами государственной власти субъектов РФ, заявил о необходимости переустройства муниципальной власти в целях ее реального приближения к человеку. Как было отмечено, важнейшей задачей является уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. В рамках инициированной Президентом РФ дискуссии по соответствующим вопросам были выдвинуты различные, в том числе разнонаправленные, предложения, и в частности была озвучена идея о том, чтобы довести уровень государственной власти вплоть до существующих муниципальных районов и крупнейших городских округов, соответственно исключив эти публично-территориальные единицы из числа муниципальных образований. В качестве пространственной сферы реализации местного самоуправления при этом предлагалось сохранить лишь территории городских и сельских поселений, а также районов в городе. Подобные проектные предложения в конечном итоге были отвергнуты и муниципальная реформа получила иное направление, связанное главным образом с усилением дифференциации муниципальных образований (в том числе за счет введения нового типа городских округов, уточнений в разграничении полномочий между муниципальными образованиями) и коррекцией организационной основы местного самоуправления (включая расширение использования модели контрактного главы местной администрации (так называемого сити-менеджера), повышение значения делегированного (сродни косвенным выборам) порядка формирования представительных органов, определенное усиление влияния органов государственной власти на решение на местном уровне кадровых вопросов). Однако сам факт появления указанных предложений не может не настораживать, свидетельствует об отсутствии достигнутого общественно-политического консенсуса в отношении характера и перспектив муниципальной демократии в России. В этом плане нужно отметить, что необходимость развития правового регулирования территориальной организации местного самоуправления с учетом накопленного в этой сфере опыта и выявленных проблем, а также вытекающих из самой реально складывающейся практики самоуправленческих отношений потребностей муниципального сообщества не вызывает сомнений. Но все такого рода решения должны быть взвешенными, юридически и социально и обоснованными, не могут ставить под сомнение признаваемое и гарантируемое Конституцией РФ право и возможность людей самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения по месту жительства. Очевидно, что территориальные преобразования не могут подменять собой решение насущных финансово- экономических проблем, связанных во многом с особенностями действующего налогово-бюджетного регулирования и соответствующими фискальными, распределительными механизмами. Современные тенденции развития публичной власти в зарубежных странах, как и наш собственный исторический земский опыт, вполне определенно свидетельствуют о том, что институты народного самоуправления не сводятся к локальной социально-хозяйственной деятельности, а могут эффективно функционировать лишь при условии, что они так или иначе получают свою реализацию на многоуровневой основе, охватывающей собой в том числе районы, округа и т.п., и даже региональный (областной) уровень (как это имеет место в Европе). Во многих крупнейших мегаполисах мира с многомиллионной численностью жителей (Амстердам, Берлин, Монреаль, Нью-Йорк, Париж, Торонто) используется одноуровневая модель муниципальной власти или же одноуровневая модель с элементами децентрализации (прежде всего выборность собраний, должностных лиц внутригородских территорий, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями). Преобразование территориальной организации российского местного самоуправления во всяком случае не может предполагать упразднение выборных органов публичной власти (хотя бы и не муниципальной, а государственной природы) на уровне районов, городов. Причем признание таких территориальных единиц государственными (субрегиональными) административно-территориальными образованиями безусловно означало бы необходимость в соответствии со ст. 10 Конституции РФ распространения на сферу реализации публичной власти в рамках данных административно-территориальных единиц принципа разделения властей со всеми вытекающими отсюда последствиями.

  • [1] См.: проект Федерального закона №471501-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Государственной Думы В. П. Таскаевым, В. В. Соболевым, С. В. Журавлевым 13 апреля 2014 г.).
  • [2] См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России. Т. 2 / под ред. В. М. Жуйкова. М., 2003. С. 17.
  • [3] См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 г. № 429-III "Об определении даты выборов в представительные органы вновь образованных на поселенческом уровне муниципальных образований и глав вновь образованных на поселенческом уровне муниципальных образований в Республике Саха (Якутия) и об установлении срока их полномочий" // Якутия. 2005. 2 апр.
  • [4] Такие перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р "Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения".
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >