Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Прокурор в уголовном процессе

Прокуратура как орган обвинительной власти

Прокуратура в системе органов государственной власти: история и современность

Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре).

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Единство и централизация системы прокуратуры обеспечивается подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, который назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Все остальные прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором РФ (ст. 129 Конституции РФ).

Целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для ее достижения прокуратура осуществляет надзор за соблюдением:

  • – законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  • – прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
  • – законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • – законов судебными приставами;
  • – законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме того, на прокуратуру возложено осуществление уголовного преследования в рамках полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством РФ, а также координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В соответствии с процессуальным законодательством РФ прокуроры также участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Прокуратура РФ обладает правом законодательной инициативы, принимает участие в правотворческой деятельности.

Перечень направлений деятельности прокуратуры РФ, принципы ее организации и деятельности свидетельствуют о том, что органы прокуратуры занимают важное место в системе органов государственной власти. Однако на вопрос о том, к какой ветви власти относится прокуратура, нельзя ответить однозначно, что объясняется общественно-историческими процессами, сопровождавшими возникновение этого института в России.

Наличие органов прокуратуры – характерная черта стран континентальной правовой системы, в которой государственная власть всегда играла более значительную роль, чем в странах англо-саксонского права. По мере становления государственности, формирования органов власти, присвоения ею функции правосудия и обособления органов, его осуществляющих, появлялась потребность в создании специальных учреждений, осуществляющих в судах обвинительную деятельность от имени государства. На смену частному обвинению, предъявляемому потерпевшими и их представителями (адвокатами) пришло обвинение публичное, официальное. К XVII в. в европейских странах прокуратура оформляется как элемент судебной системы, в то время как в Англии почти до конца XIX в. для представительства своих интересов государство нанимало адвокатов.

В России прокуратура появилась позже, чем в Европе, и при ее создании использовался европейский, в первую очередь, французский опыт. Предшественниками прокуроров стали фискалы (1711 г.), обязанные "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать", доносить о взятках, расхищении казны, обличать всякие преступления против указов, а также иные преступления, которые оставались "в безгласности" по причине отсутствия челобитчика. Деятельность службы фискалов оказалась не очень эффективной, и затем она перешла в подчинение прокуратуры, а в 1729 г. ее упразднили. Начало истории прокуратуры в России связывают с учреждением в 1722 г. должности генерал-прокурора, в обязанности которого входило "сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил". В том же году были назначены прокуроры при надворных судах, а затем при губернских учреждениях. Петр I считал прокурора "оком государевым" и "стряпчим о делах государственных", поэтому он обязывался следить за исполнением законов во всех присутственных местах, включая суды, напоминать судьям об их обязанностях и останавливать их несправедливые распоряжения. Функция уголовного преследования не была сколько-нибудь заметной, поскольку за ходом уголовных дел прокуроры наблюдали так же, как за всеми другими делами в различных учреждениях[1].

Создание в России прокуратуры именно как органа надзора за соблюдением законов объясняется объективными причинами. Огромная феодальная страна нуждалась в укреплении монархии и централизации разветвленного аппарата власти. Бесконтрольная власть повсюду творила произвол; взяточничество и казнокрадство должностных лиц не имели предела. И хотя, по свидетельству летописцев, использование прокуратуры в борьбе против должностных преступлений не принесло особого успеха, изначальная широта прокурорских полномочий впоследствии оказала сильное влияние на определение статуса прокуратуры как органа государственной власти.

Установить, к какой ветви власти в тот период принадлежала прокуратура, не представляется возможным, так как четкого разделения власти на самостоятельные ветви ни в тот, ни в последующий за ним период еще не произошло. Обер- фискал, затем генерал-прокурор состояли при Сенате, который являлся не только главным административным, т.е. исполнительным, но и главным судебным органом страны. Позднее, в период правления Павла I, генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Попытка отделить судебные учреждения от административных чинов еще не была реализована: губернатор мог председательствовать в надворном суде, на местах правосудие по-прежнему осуществлялось воеводами. Находясь в двойном подчинении у генерал-прокурора и местной администрации, прокуроры не могли эффективно выполнять свои функции.

Вплоть до начала судебной реформы 1864 г. прокуратура осуществляла надзор за деятельностью всех местных учреждений, включая суды, так и не отделившиеся от административных органов. С момента своего создания прокуратура в России использовалась как инструмент противодействия должностным преступлениям, взяточничеству, служила укреплению законности, способствующей развитию государственности. "В истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров и стряпчих имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного. Центральное правительство нашло в нем солидную опору для осуществления своих предначертаний на местах, и идея надзора, которой он служил, никогда не умрет"[2]. Эти пророческие слова И. Я. Фойницкого мы еще не раз вспомним.

После принятия Устава уголовного судопроизводства в 1864 г. (далее – УУС) и других сопровождающих реформы Александра II законодательных актов в деятельности прокуратуры становится отчетливо видна и обвинительная функция, хотя охранение закона все же оставалось главной целью деятельности прокуратуры. Прокуроры выполняли множество административных обязанностей, связанных с участием в заседаниях различных присутственных мест (учреждений), где они должны были давать заключения; участвовали в гражданских судах по делам казенного управления, земских учреждений и прочим, имеющим общественное значение, а также в защиту лиц, не способных защищать свои интересы самостоятельно. Должность генерал-прокурора совмещалась с должностью министра юстиции, а органы прокуратуры учреждались при судах. Поэтому, хотя идеологи судебной реформы опирались на концепцию разделения властей, согласиться с тем, что прокуратура в этот период относилась к исполнительной власти[3], без оговорок невозможно. Скорее, как писал И. Я. Фойницкий, место прокуратуры находилось между правительственной и судебной властями, хотя она должна была стать "отдельным установлением" под судебным контролем[4].

Созданная в 1922 г. по образу и подобию петровской, советская прокуратура имела широкие внесудебные полномочия. Это был орган "тотального надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата"[5]. Однако прокурорский надзор за следствием и дознанием, за содержанием заключенных под стражей и поддержание обвинения в суде в течение всего советского периода являлись важнейшим направлением работы прокуратуры. С начала своей деятельности и до 1936 г. включительно прокуратура входила в состав наркомата юстиции, т.е. относилась к исполнительной власти, однако после принятия Конституции РФ 1936 г. она получила полную самостоятельность и независимость, а прокурорский надзор за исполнением законов всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами стал именоваться "высшим".

Следует отметить, что вопрос о принадлежности советской прокуратуры к той или иной ветви власти в науке активно не обсуждался до тех пор, пока в конце XX в. в России не началась судебная реформа, и интерес к этой теме возник лишь в период, предшествующий принятию Конституции РФ 1993 г.

Представляется очевидным, что место прокуратуры в системе органов государственной власти зависит от объема и характера ее полномочий. Первоначальной редакцией Закона о прокуратуре (1992 г.) полномочия прокуратуры определялись весьма широко. Прокурорам предписывалось осуществлять надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями; а также участвовать в рассмотрении дел судами, и осуществлять расследование преступлений (ст. 2 Закона о прокуратуре в редакции 1992 г.).

Однако в воздухе уже витали идеи отказа от так называемого "общего надзора" прокуратуры, продемонстрировавшего свою неэффективность, в связи с неисчерпаемостью объекта надзора. Проект Конституции РФ непосредственно перед его вынесением на всенародное обсуждение относил к компетенции прокуратуры лишь уголовное преследование, подержание обвинения в суде, предъявление исков в защиту государства и – по их просьбе граждан, однако на референдум был представлен текст Конституции РФ, не содержащий никакого решения вопроса о функциях прокуратуры. Она оставила определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральному закону (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ). В результате прокуратура сохранила, а затем даже развила надзорные полномочия, предусмотренные Законом о прокуратуре. Идеи превращения прокуратуры в орган публичного преследования, ограничения ее полномочий только сферой уголовного судопроизводства были отвергнуты[6].

Включение статьи о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть" Конституции РФ стало причиной начавшихся обсуждений вопроса о месте прокуратуры в системе разделения властей не только в теории, но и среди практиков. На этот счет высказывались самые разные мнения. Так, Согласно опубликованным данным, большинство опрошенных работников правоохранительных органов, прокуратуры, судей, работников администраций (62,9%) оказались против отнесения прокуратуры к одной из трех ветвей власти, в то же время 53,6% отнесли прокуратуру к законодательной власти в качестве ее разновидности, 13,8% – к исполнительной и 20,3% – к президентской власти[7], которую авторы опроса, очевидно, считают самостоятельной ветвью.

Вряд ли стоит доказывать, что прокуратура в Российской Федерации не входит, как утверждают некоторые авторы[8], в систему законодательной власти в качестве своеобразного контрольного органа. "В составе законодательных органов нет и не может быть аппарата, который бы осуществлял надзор за законностью в деятельности милиции, ведомств, должностных лиц. В соответствии с теорией разделения властей такого рода функции не могут быть возложены на законодательные органы"[9].

Мнение о принадлежности прокуратуры к судебной власти имеет достаточно весомое обоснование, так как те функции прокуратуры, которые связаны с уголовным преследованием, обеспечивают возможность осуществления правосудия по уголовным делам. Кроме того, включение прокуратуры в систему судебной власти ставит ее деятельность в подконтрольное суду положение и гарантирует независимость судов в процессе рассмотрения уголовных дел от давления со стороны прокуроров, что соответствует положениям Концепции судебной реформы в Российской Федерации о постепенном отмирании общенадзорной функции прокуратуры, превращении уголовного преследования в доминирующую функцию прокуратуры, а самой прокуратуры – в объективный орган обвинительной власти[10]. Очевидно, включение статьи о прокуратуре в гл. 7 Конституции РФ "Судебная власть" было связано с намерением разработчиков Основного закона ограничить полномочия прокуратуры уголовным преследованием, однако сохранение надзорных полномочий, не связанных с уголовным преследованием, не дает возможности относить современную прокуратуру к судебной власти.

Остается исполнительная власть, но прокуратура и в ее систему не вписывается, поскольку наделена полномочиями не только по уголовному преследованию, но и по надзору за законностью деятельности органов исполнительной власти, а исполнительная власть, включая президента РФ, не вправе вмешиваться в деятельность прокуратуры, органы которой представляют собой единую централизованную иерархическую вертикаль во главе с Генеральным прокурором РФ.

Таким образом, именно полномочия по надзору за соблюдением и исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления (общий надзор) не позволяют отнести российскую прокуратуру ни к одной из трех ветвей государственной власти.

Можно ли рассматривать прокуратуру как самостоятельную ветвь государственной власти, особую прокурорскую власть?

Единых стандартов организации структуры и деятельности прокуратуры в мире не существует. В большинстве цивилизованных стран прокуратура не имеет надзорных полномочий по отношению к органам государственного управления и относится к разным ветвям власти. Например, в Дании, Мексике, Швеции, Норвегии, США прокуратура является органом исполнительной власти и часто входит в структуру Министерства юстиции. Во Франции, Германии, Бельгии, Италии и некоторых других странах прокуратура занимает промежуточное место между исполнительной и судебной властью, так как организационно подчинена Министерству юстиции, но сами прокуроры входят в состав судейского корпуса или состоят при судах. В Болгарии, Испании, Латвии, Грузии прокуратура отнесена к судебной власти[11].

Российская прокуратура, обладающая большим объемом надзорных полномочий, не связанных с уголовным преследованием, уникальна и самобытна. Если в США и Европе прокуратура формировалась как орган публичного уголовного преследования, то ее возникновение в России диктовалось потребностью государства контролировать исполнение царских указов и регламентов, бороться с казнокрадством, контролировать чиновников. Стремление власти к централизации и абсолютизму требовало принятия единых для огромной территории законов и установления наказания в случае их нарушения. Для сравнения отметим, что, например, в английской правовой системе вообще не стояла задача охраны законности, такого понятия не существовало, так как закон был лишь второстепенным по сравнению с судебными прецедентами источником права[12]. Небольшие европейские государства, имеющие, как Россия, позитивное право но более высокий уровень культуры, не испытывали столь острой потребности в специальном органе власти, контролирующем исполнение законов другими государственными органами.

Страны СНГ и бывшего социалистического лагеря во многом переняли советскую модель организации прокуратуры, которая функционирует как самостоятельный конституционный орган, обладающий широкими полномочиями и не примыкающий ни к одной из ветвей власти. Данная ситуация в целом закономерна, так как создание новой модели прокуратуры требует четкой и обоснованной идеологии ее развития. Не случайно и Концепция судебной реформы в Российской Федерации, определяя на перспективу задачу превращения прокуратуры в орган обвинительной власти, не отказалась от прокурорского надзора за состоянием законности в стране, а указала лишь на потребность его преобразования. Необходимость в общем надзоре отпадет, когда заработают другие механизмы, стимулирующие соблюдение законности. Но пока не изжиты такие негативные явления, как взяточничество, казнокрадство, коррупция, нарушения прав человека, ликвидация надзорной функции прокуратуры является, как минимум, несвоевременной мерой. Слова И. Я. Фойницкого о том, что идея надзора, в которой правительство находит опору, никогда не умрет, все еще актуальны.

Благодаря наличию надзорных полномочий, прокуратура, несомненно, играет важную роль в обеспечении правильного функционирования как государственной власти в целом, так и отдельных ее органов. Несмотря на то, что сегодня прокуратура переживает трудные времена, она продолжает оставаться важным звеном в механизме государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, гарантированной Конституцией РФ (ст. 45), и других охраняемых законами ценностей. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека выделен в самостоятельную отрасль прокурорского надзора, более того, защита прав и свобод человека и гражданина указана в ст. 2 Закона о прокуратуре как одна из целей прокурорского надзора в целом. Согласно данному закону огромную часть работы прокуратуры составляет рассмотрение жалоб, заявлений и других обращений граждан (ст. 10), для реагирования на которые прокуратура вправе принимать меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения, в том числе к уголовной, а требования прокурора, следующие из его полномочий, обязательны для исполнения всеми (ст. 6).

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что прокуратура занимает в структуре органов государственной власти Российской Федерации особое место, а выполняемые ею функции не позволяют однозначно отнести ее ни к исполнительной, ни к судебной властям.

Существование самостоятельной прокурорской власти соответствует принципам правового государства с его требованием безусловного господства закона во всех сферах жизни и не противоречит концепции разделения властей. Ни единство, ни разделение властей не могут быть реализованы в абсолютно чистом виде, непроницаемых перегородок между различными формами деятельности государства не существует. Контрольная власть в том или ином виде существует и в некоторых других государствах.

В настоящее время прокуратура РФ выполняет две важнейших государственных функции – надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и уголовное преследование лиц, совершивших преступление. Обе функции реализуются прокуратурой и в уголовном судопроизводстве. Роль прокурора в уголовном процессе велика: объем и характер принадлежащих ему как участнику уголовного процесса властных полномочий на всех этапах уголовного судопроизводства, характеризуют его как главу обвинительной власти. Обвинительная власть, несмотря на ее формальное отсутствие в структуре органов государственной власти и системе разделения властей, вполне реальна. Она имеет огромные полномочия и весьма значима по своей социальной роли. Она не является прерогативой только прокуратуры и осуществляется различными органами, обладающими исключительным правом осуществлять публичное уголовное преследование лиц, нарушивших уголовный закон, добиваясь их наказания, и наделенных для реализации этого права такими же исключительными полномочиями. Обоснование роли прокурора как главы обвинительной власти требует уяснения понятия "уголовное преследование".

  • [1] См. подробнее: Чельцов-Бебутов М. А. Курс советского уголовнопроцессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. М.: Госюриздат, 1957. Т. 1. С. 700-701.
  • [2] Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. В 2 т. СПб.: Альфа, 1996. Т. 1. С. 516.
  • [3] См.: Судебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. М.: Прогресс: ООО ТК Велби, 2003. С. 143.
  • [4] См.: Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. T. 1. С. 519, 539.
  • [5] Судебная власть. С. 143.
  • [6] Известно, что решающую роль в этом сыграл Генеральный прокурор РФ А. И. Казанник, убедивший президента Б. Н. Ельцина исключить из проекта Конституции РФ положения о функциях прокуратуры. См.: Яровник К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. № 11. С. 71.
  • [7] См.: Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10. С. 40-46.
  • [8] Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 11.
  • [9] Судебная власть. С. 149.
  • [10] См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С. А. Пашин. M.: Республика, 1992. С. 59, 60.
  • [11] См.: Додонов В. Н. Прокуратуры зарубежных стран: справочник / под общ. науч. ред. С. П. Щербы. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 4, 10–11 и далее.
  • [12] См: Додонов В. Н. Прокуратуры зарубежных стран. С. 6.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы