БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ НА ПОРОГЕ ВСТУПЛЕНИЯ РОССИИ В ОЭСР

Коррупция, как социальное явление

Если вы подаете пример правильного поведения, кто осмелится продолжать вести себя неправильно?

Конфуций1

Другая грань борьбы с легализацией незаконных доходов, которую многие исследователи рассматривают обособленно, но которая напрямую связана с этой борьбой, является ее составной и одной из важнейших ее частей, — это борьба с коррупцией.

Исследование, проведенное в Англии в отношении ее финансовой системы, показало, что решения фискальных органов, есть ли в наличии состав преступления, не являются независимыми2. Всегда есть не один человек, а другие служащие, участвовавшие в расследовании данного преступления, которые не могут являться объективными: у них уже сложилось определенное видение данного вопроса3. Задействованы юристы, младшие и старшие по званию, что заставляет изменять первоначальную позицию с изменением обстоятельств, в число которых относится и субъективное восприятие4, что является коррупционной составляющей в данном вопросе.

Аналитики могут классифицировать различные государства по группам в зависимости оттого, насколько распространено в них взяточничество. В развитых странах поощрительные выплаты и вымогательства редки, вместе с тем в развивающихся странах, имеющих во многом другую картину государственного устройства, а потому и другие стимулы, эти явления встречаются часто. В развитых странах защищаются права человека и имущественные права, а политические партии имеют давние традиции массовой политической активности. В таких странах нет развивающихся рынков; труд государственных служащих хорошо оплачивается; предложение товаров и услуг, включая общественные, достаточно обильное, чтобы исключить их нехватку; выборы носят демократический характер, и "государство всеобщего благосостояния", даже если оно подвержено коррупции, продолжает успешно бороться с риском полного забвения интересов уязвимых категорий граждан. Коррупция, если она имеет место, обнаруживает скрытые до сих пор слабые места демократической системы, коренящиеся, главным образом, в незаконном финансировании политических партий. В развивающихся странах причины коррупции являются более сложными.

Все меньше исследователей придерживается мнения о том, что коррупция имеет позитивное влияние, и наконец-то признаются те издержки, которые приходится нести из-за нее. К сожалению, эти издержки трудно подсчитать. Это происходит и потому, что коррупционные сделки носят тайный характер, и потому, что они приводят к различным искажениям, таким как снижение конкуренции или общая необязательность в соблюдении норм и законов, которая усиливает не подотчётность. Коррупция приводит к искажению распределительной роли государства, поскольку побуждает к направлению государственных средств на проекты, позволяющие легче получить взятки, и это происходит за счет действительно приоритетных программ.

Взаимозависимость в экономической и политической сферах создает благоприятные условия для установления так называемых инцестозных отношений. Экономическая система, основанная на принципе частного предпринимательства и одновременно находящаяся под влиянием нерыночных факторов, благоприятствует обмену как легальными, так и нелегальными ресурсами между этими сферами. Большинство экономистов считают, что причины коррупции коренятся в делегировании полномочий. Поэтому возможности для развития коррупции возникают в результате расхождения интересов представителей и доверителей, а также вследствие того, что информационная асимметрия позволяет представителям действовать по собственному усмотрению.

Коррупция в России возникла не сегодня и даже не вчера. Еще в СССР чиновники различного уровня получали деньги за свои услуги: пожарного надзора, санитарного надзора, технического надзора. Однако в настоящее время в России это явление носит беспрецедентный и всеохватывающий характер: чиновники устраивают поборы за исполнение ими своих прямых обязанностей. Отсюда увеличение штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения привели не к уменьшению числа нарушений, а к перемещению

капитанов и подполковников из кабинетов на дорогу, ближе к народу (читай — деньгам). За 2009 г. — период кризиса — в России увеличилось число миллиардеров практически вдвое по сравнению с предыдущим годом и состоит в основном из окружения, близкого к непосредственным руководителям РФ5. Роскошные автомобили и загородные особняки преимущественно принадлежат родственникам российских чиновников, а безнаказанность только способствует распространению коррупции. После кризиса в России реально увеличилось количество бюрократии. Многие продали свой бизнес, чтобы купить административную должность.

В начале 1990-х, когда модель законодательства и модель управления были еще советскими, то есть противоречили складывающимся принципам рыночной экономики, коррупция являлась так называемой "смазкой экономики переходного периода", помогала быстро осуществить переход к новой экономике. Именно здесь и была заложена бомба под всю чиновную систему. Желание сделать все быстро и нецивилизованно превратило коррупцию в институт, который стал работать сам на себя. В результате каждой очередной административной реформы избыточные функции не уменьшались, а увеличивались. Там, где раньше не нужно было платить, создавались специальные условия, чтобы платить приходилось, формировались новые направления коррупционного бизнеса. Краткосрочный роман российской экономики с коррупционными схемами как неизбежным для выживания злом закончился довольно быстро. Впоследствии коррупционный налог начал работать только на изъятие прибыли из бизнеса, убийство рыночной конкуренции и растление чиновничества. На текущий момент ситуация отнюдь не выглядит оптимистично: в очередной раз объявленная властью в последние годы кампания по борьбе с коррупцией, поддержанная законодательством 2013—2014 гг., пока дает строго противоположные результаты.

Низкая зарплата госслужащих во многом объясняет распространение мелкой коррупции. Чем больше разрыв между зарплатой на государственной службе и в частном секторе, тем сильнее соблазн возместить недостающее незаконным путем, и возможность получения взяток становится главным мотивом поиска работы по найму на государственной службе. В Гамбии, например, зарплата в частном секторе от трех до шести раз выше зарплаты в госсекторе. Столкнувшись с выбором между налогово-бюджетным кризисом и необходимостью оздоровления экономики, правительства зачастую предпочитают позволить зарплатам в госсекторе "усохнуть" в результате инфляции, но не сокращать численность государственных служащих. В Латинской Америке с начала 80-х годов зарплата в госсекторе сократилась в реальном исчислении на 30-40% — втрое больше, чем в частном секторе. В Африке зарплата высших государственных служащих в реальном исчислении уменьшилась к 1983 г.: в Уганде — до 5% от уровня 1975 г., в Ганс — до 11%, в Нигерии — до 30% и в Замбии — до 45%6.

С середины 90-х годов XX в. тема коррупции занимает ключевое место в повестке дня на мировом уровне. По этому вопросу были приняты следующие международные акты: Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г.; Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов ЕС, принятая Советом Европейского союза 26 мая 1997 г.; Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая ОЭСР 21 ноября 1997 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.; Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г.; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая 15 ноября 2000 г., и, наконец, окончательный, единый и специальный акт — Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 года.

Здесь не стоит забывать принятые еще в 1990 г. Сорок рекомендаций ФАТФ и Девять специальных рекомендаций ФАТФ по предотвращению финансирования терроризма. Девятая специальная рекомендация касается перевозчиков наличных денежных средств и государственных мер, необходимых для приостановки или ограничения перемещения наличных денежных средств или ценных бумаг на предъявителя, в отношении которых имеются подозрения о связи с финансированием терроризма или отмыванием денег, или которые недостоверно задекларированы, или о которых осуществлено недостоверное информирование7. Здесь напрямую затрагивается тема коррупции.

Как было указано выше, ЕАГ регулярно проводит взаимные оценки стран по приведению национальных систем противодействия отмыванию денег в соответствие с Сорока рекомендациями и Девятью специальными рекомендациями ФАТФ8. Особое внимание уделяется не только правовым и организационным основам, но и реальной эффективности системы, т.е. достижению практических результатов в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. В этой связи важное значение имеет наличие и качество соответствующих статистических показателей, а также единообразие их толкования всеми участниками национальной системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма9.

Как было указано ранее, оценка России была проведена в рамках третьего раунда совместной взаимной оценки ФАТФ/МАНИВЭЛ10/ ЕАГ в 2008 г. Основное внимание в отчете уделено теме коррупции: она влияет на правоохранительные и иные надзорные органы в их борьбе с отмыванием денежных средств, понижая рейтинг России по значительному количеству рекомендаций ФАТФ.

В отчете по Российской Федерации оценщиками ФАТФ отмечено, что, например, таможенные органы подвержены высокому уровню коррупции. Тем не менее, в последнее время власти предприняли шаги по ее предотвращению, такие как периодические ротации сотрудников, обучение, специальные антикоррупционные программы и процедуры внутреннего контроля. Кроме того, на снижение риска коррупции повлиял существенный рост бюджетных расходов в расчете на одного сотрудника.

Конвенция ООН против коррупции закрепила стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней11. В настоящее время в Министерстве юстиции12 и Генеральной прокуратуре РФ проводится экспертиза актов на антикоррупционность, законодательством РФ предусмотрена возможность проведения независимой АКЭ НПА. Кроме того, Минюст РФ и Следственный комитет РФ осуществляют основы мониторинга правоприменения13. По предложению различных государственных органов Правительством РФ ежегодно утверждается план мониторинга правоприменения14.

Независимая АКЭ проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом РФ в качестве экспертов по проведению независимой АКЭ НПА и проектов НПА, в соответствии с методикой проведения АКЭ НПА и проектов НПА, утвержденной постановлением Правительства РФ в 2010 г.15 На февраль 2014 г. Минюст аккредитовал 291 юридическое лицо и 1582 физических лица, уполномоченных проводить независимую АКЭ НПА по всей территории РФ. Процент учета замечаний, высказанных независимыми экспертами, достаточно высок (более 50%). Однако "результаты четырехлетнего мониторинга наглядно демонстрируют, что около 90% независимых экспертов при обращении в Минюст России за получением аккредитации намерения осуществлять независимую антикоррупционную экспертизу не имели и к ее проведению не приступали"16.

Следует отметить, что АКЭ НПА — это прозрачная процедура. С процессом АКЭ проектов НПА можно ознакомиться на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения в режиме on-line. Любое лицо может высказать свое мнение в отношении проектов НПА. Предполагается также экспертиза действующих НПА.

Заключение по результатам независимой АКЭ носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения эксперту, проводившему независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

  • — широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • — определение компетенции по формуле "вправе" — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
  • — выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
  • — чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
  • — принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
  • — заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
  • — отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
  • — отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и/или обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

  • — наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
  • — злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
  • — юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Основные законодательные и подзаконные акты Российской Федерации по вопросу АКЭ НПА следующие:

  • — Федеральный закон № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г.;
  • — Федеральный закон N° 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17 июля 2009 г.;
  • — Федеральный закон № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 декабря 1992 г.;
  • — Постановление Правительства Российской Федерации № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 26 февраля 2010 г.

Что является предметом АКЭ, проводимой органами прокуратуры? Как взаимодействовать при проведении АКЭ НПА и независимой АКЭ органам прокуратуры, федеральным органам исполнительной власти, органам, организациям и их должностным лицам, Министерству юстиции Российской Федерации? Постановление Правительства Российской Федерации "Об АКЭ НПА и проектов НПА", по мнению автора, только запутывает данный вопрос. Методика проведения АКЭ НПА и проектов НПА применяется для обеспечения проведения этой экспертизы прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами17, а Правила проведения АКЭ НПА и проектов НПА определяют порядок проведения АКЭ НПА и проектов НПА, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой АКЭ НПА и проектов НПА в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения14.

Если подняться на уровень законодательства РФ, то Федеральный закон "Об АКЭ НПА и проектов НПА" указывает, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят АКЭ НПА органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

  • — прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
  • — государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
  • — социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы19.

Следовательно, предметом АКЭ НПА, проводимой органами прокуратуры, и является обнаружение в правовых актах и проектах правовых актов положений, способствующих возникновению коррупционных отношений в деятельности органов государственной власти РФ, государственных органов РФ и иных организаций и их должностных лиц, связанной с реализацией указанных правовых актов, а также устранение из правовых актов и проектов правовых актов факторов, повышающих вероятность коррупционных действий. Есть ли необходимость расширения данного круга вопросов?

Постановление Правительства Российской Федерации "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" свело основные коррупциогенные факторы к одиннадцати:

  • 1) широта дискреционных полномочий;
  • 2) определение компетенции по формуле "вправе";
  • 3) выборочное изменение объема прав;
  • 4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
  • 5) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
  • 6) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
  • 7) отсутствие или неполнота административных процедур;
  • 8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
  • 9) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
  • 10) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
  • 11) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Кажется, факторов немного. Кроме того, можно вспомнить, что при разработке данного постановления рассматривалось гораздо большее число коррупциогенных факторов. И все же это всеобъемлющие факторы. Из указанного следует, что предметом АКЭ НПА для органов прокуратуры может быть любой вопрос жизнедеятельности, как органов государственной власти, так и физических лиц.

Здесь сразу напрашиваются две цитаты из русской литературы XIX в.: "В России суровость законов умеряется их неисполнением"20 и "Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения"21. Кроме того, есть ряд примеров, из которых можно сделать вывод о том, что, как и многие другие антикоррупционные проекты, АКЭ НПА имеет лишь формальный характер.

13 июня 2012 г. в соответствии с решением Замоскворецкого районного суда г. Москвы по спору между Центром "Трансперенси Интернешнл Россия" и Министерством юстиции РФ о доступе общественных организаций к экспертным заключениям о потенциальной коррупциогенности поправок в законодательство заключение Минюста по потенциальной коррупциогенности поправок в законодательство о госзакупках не должно быть предоставлено для независимой экспертизы общественным организациям22.

В соответствии с указанным выше антикоррупционным законодательством по заявлению любого гражданина или организации такая информация должна быть предоставлена. Автор полагает, что АКЭ НПА нельзя назвать успешным проектом не только вследствие невозможности подвергнуть данной экспертизе уже существующие акты, но и из-за произвольности трактовки государственными органами и судами такой АКЭ НПА.

Другая, и не менее важная, составляющая отсутствия успеха заключается в невозможности все урегулировать на уровне законодательных и подзаконных актов. Необходима положительная практика. Естественно, любое положение, содержащее слова "или", "либо", является потенциально коррупционным. "От трех до семи лет лишения свободы" — здесь наблюдается коррупционная составляющая, поскольку на усмотрение судьи остается четыре года лишения свободы, которыми он может "произвольно" распоряжаться.

Чтобы не доводить до таких крайностей, должно быть понятно, что невозможно все урегулировать законодательным образом: необходимо искать эффективные рычаги исполнения НПА. Очередные сочинские коррупционные скандалы произошли уже после принятия столь "эффективных мер" по АКЭ НПА23. И то, что пока нет механизма АКЭ уже действующих НПА, не является оправданием.

Государство борется с последствиями проблемы, делая упор на детализацию АКЭ НПА, а необходимо воспитывать чувство патриотизма у государственных служащих и повышать правовую грамотность населения — вот что является залогом действенной борьбы с коррупцией в Российской Федерации как одного из важнейших элементов противодействия незаконной легализации (отмыванию) преступных доходов.

Правила, по которым функционирует общество, должны постоянно эволюционировать с тем, чтобы успевать за происходящими быстрыми изменениями. Чем они будут более неопределенны, жестки или чем менее они будут соответствовать реальности, тем в большей степени экономические решения и поведение будут определяться неформальными договоренностями. Более того, многие формальные правила устанавливаются именно для того, чтобы поощрять "грабительско-хищническое поведение". Они предстают в форме трудоемких процедур или норм, являющихся, по мнению общественности, необоснованными, при том, что неформальные правила формулируются за закрытыми дверьми и не предусматривают процедур отслеживания их общего воздействия. Трудовое законодательство, являющееся слишком передовым по сравнению с конкретным существующим уровнем экономического развития, или слишком большое налоговое бремя, давящее на новые виды деятельности, поощряют существование неформального сектора и договоренностей коррупционного характера, которые необходимы для его функционирования.

Госзакупки и проблема коррупции. Сфера госзакупок является наиболее уязвимой в контроле над коррупционностью. Отсюда следует необходимость детально регулировать данную сферу, а также подходить к оценке персонала с позиции антикоррупционных кадровых технологий. Существует необходимость как предъявлять определенные квалификационные требования к персоналу организации-закупщика, так и регулярно проводить переподготовку и повышение квалификации данного персонала.

Вопросы антикоррупционного воспитания работников ставятся ОЭСР как приоритетные. Продолжительное существование коррупции в сфере, связанной с госзакупками в России, связано с восприятием факта коррупции как обыденного, повседневного и целесообразного. Если постепенно внедрять идею об аморальности, нецелесообразности и незаконности коррупционного действия, это, несомненно, даст положительные результаты. Типовой этический кодекс следует ввести в ранг обязательного к исполнению документа. В 2013 г. в Общественной палате РФ был поставлен вопрос о разработке кодекса поведения сотрудника управления. Работа над ним пока не окончена. Исторический опыт, имеющийся в России, начиная с Судебника 1497 г.24, также следует принять во внимание.

Федеральный закон № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. предусматривает осуществление контроля над доходами и расходами государственных служащих. Это обеспечивает необходимые меры профилактического характера.

Контроль над доходами применяется в России с 2010 г. и предполагает обязанность государственных служащих ежегодно предоставлять информацию о себе, супруге и несовершеннолетних детях в отношении имущества и обязательств имущественного характера25. Контроль за расходами был введен в 2012 г. Контроль осуществляется путем возложения на государственных служащих и иных указанных в законодательстве лиц обязанности представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка при условии, если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующие совершению сделки26.

Указанному контролю подлежат все лица, замещающие должности, связанные с осуществлением государственных закупок и исполнение обязанностей по которым предусматривает следующее:

  • — осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
  • — предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
  • — осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
  • — подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
  • — управление государственным имуществом;
  • — осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
  • — хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Кроме осуществления такого контроля над доходами/расходами госслужащих автору представляется целесообразным осуществление контроля над адекватностью дохода высшего менеджмента компаний, взаимодействующих с государственными служащими по вопросу госзакупок.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >