СИСТЕМА РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СТРУКТУРА И ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • особенности организации и функционирования системы органов государственной власти в субъектах РФ:
• • полномочия должностных лиц государственной и муниципальной власти;

уметь

• использовать и составлять нормативные и правовые документы, относящиеся к будущей профессиональной деятельности в области государственного и муниципального управления;

владеть

• навыками сбора и классификационно-методической обработки информации об имеющихся политических, социально-экономических, организационно-управленческих процессах и тенденциях.

Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации

Установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 2 апреля 2014 г.) (далее — Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В систему органов государственной власти субъекта РФ входя т: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта РФ. Кроме того, устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта РФ, не входят в систему его органов государственной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять полномочия на территории субъекта РФ как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

• • является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ, избираемым его населением. Наименование органа представительной власти и количество депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определяются органами государственной власти субъекта РФ с учетом исторических, национальных и других условий и традиций;
• • принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;
• • осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах своих полномочий;
• • иные полномочия.

Полномочия законодательного органа весьма обширны. Это:

• • утверждение программ социально-экономического развития региона;
• • установление налогов и сборов и порядка их взимания по предметам ведения субъекта РФ;
• • установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, отчетности о расходовании средств этих фондов;
• • управление и распоряжение собственностью субъекта РФ;
• • утверждение и расторжение договоров субъекта РФ;
• • установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;
• • установление порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ;
• • проведение выборов в органы местного самоуправления;
• • деятельность органов местного самоуправления субъекта РФ;
• • определение административно-территориального устройства и порядок его изменения;
• • утверждение схемы управления субъектом, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ. Исполнительная власть в субъектах РФ — часть единой государственной власти

Российской Федерации. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство указанной системы предполагает большую структурно-функциональную схожесть органов исполнительной власти, как федеральных, так и субъектов Федерации, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и определенную соподчиненность. На основании положений ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Основная особенность организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ — двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. В результате на территории каждого субъекта РФ взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также муниципальные органы местного самоуправления.

Структура исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении.

Первая модель: высшее должностное лицо, руководитель исполнительной власти в субъекте РФ единолично создает структуру администрации субъекта РФ, наделяется разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти, структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с учреждениями и предприятиями различных форм собственности, а также в отраслях и сферах экономического и социально-культурного развития, осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями утвержденной структуры администрации.

К полномочиям высшего должностного лица относятся:

• • право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов;
• • отлагательное вето на законы;
• • исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, организационной структуре исполнительной власти.

Большинство уставов субъектов РФ предусматривают механизм, сдерживающий власть высших должностных лиц, руководителей исполнительной власти субъекта, — право представительного органа на утверждение заместителей, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации и высшего должностного лица субъекта РФ, право досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленной компетенцией, полномочиями в установлении исполнительно-распорядительных функций. Правительство субъекта РФ имеет два начала:

• 1) оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем публичного права;
• 2) правительство — юридическое лицо, т.е. субъект гражданско-правовых, частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и иных отношений.

Органы исполнительной власти в республиках Российской Федерации функционируют, как правило, на основе одного из нижеперечисленных вариантов.

• 1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственней перед высшим должностным лицом субъекта РФ. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик.
• 2. Высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта РФ. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик в составе Российской Федерации.
• 3. При коллегиальной системе формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмурдской Республике, Республике Дагестан.

Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из множества моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающий исполнение нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта РФ. Основываясь на конституционном принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующем нс только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет свои полномочия самостоятельно.

Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство (совет или кабинет министров) во главе с президентом республики или председателем правительства.

В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором, возможны и другие формы.

В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входят соблюдение Конституции РФ и федеральных законов, законодательства субъекта РФ, исполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ издают указы, постановления, распоряжения. Указы, постановления и распоряжения исполнительных органов власти субъектов РФ обязательны для исполнения на территории субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

• • разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;
• • осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
• • осуществляет меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
• • осуществляет меры по сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Федерации, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;
• • разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ на утверждение законодательному органу проекта бюджета и программы социально-экономического развития и обеспечение их исполнения;
• • формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
• • управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;
• • вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;
• • осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, решениями Правительства РФ и правовыми актами законодательных органов субъектов РФ.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обусловлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы. Формами контроля могут быть доклады исполнительного органа по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие главы исполнительного органа на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей высшего исполнительного органа по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты исполнительного органа об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюджетных фондов, о реализации программ социально-экономического развития. Руководители исполнительного органа отвечают на запросы и обращения депутатов.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах (конституциях) субъектов РФ. При Правительстве РФ и Президенте РФ открываются представительства субъектов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координация деятельности исполнительной и законодательной ветвей власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения — территориальные органы. Территориальные органы министерств и ведомств Российской Федерации выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 733 "Вопросы организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством или ведомством по согласованию с высшим должностным лицом субъекта РФ.

Этим же Указом регламентируется взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются: разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Функции территориальных органов определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер, направленных на углубление экономических реформ, и т.д.

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ, — во взаимодействии с их соответствующими исполнительными органами. Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте федерации, и может составлять несколько десятков. Основные из них — подразделения силовых министерств, экономические службы, органы надзора.

Кроме того, создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства территориальных органов.

Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта РФ, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть выдвинуты политическими партиями и в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено законом субъекта РФ. Также конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. При этом Президент РФ может проводить консультации с политическими партиями о кандидатурах для выдвижения до момента их предложения законодательному органу субъекта РФ для одобрения и утверждения в должности.

В компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ входят: а) представительские полномочия (представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ);

• б) законотворческие полномочия (обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта РФ; участвует в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный орган на первое заседание ранее срока, установленного конституцией (уставом) субъекта РФ);
• в) управленческие полномочия (формирует высший исполнительный орган субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
• г) координационные полномочия (может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, иными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями);
• д) иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ назначает члена Совета Федерации. Будучи членом Государственного совета — совещательного органа при Президенте РФ, участвует в формировании государственной политики Российской Федерации, естественно, лоббируя при этом и интересы своего региона.

Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено правом законодательной инициативы. При этом внесенные им законопроекты рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ. Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает свои акты в форме указов (постановлений) и распоряжений. Они вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте, и обязательны к исполнению в субъекте РФ. Кроме того, эти акты должны направляться в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к высшему должностному лицу с предложением о внесении изменений или дополнений либо их отмене, а также обжаловать в суде. Такое же право имеет высшее должностное лицо в отношении постановлений законодательного органа.