ИССЛЕДОВАНИЕ, ДИАГНОСТИКА И РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные методы исследования и регулирования системы социально-экономического развития российских регионов;
• • особенности формирования и реализации региональной политики и системы регионального управления;

уметь

• • анализировать и планировать территориальное развитие субъектов РФ;
• • принимать решения и рассчитывать результаты от принятых решений в области регионального управления и территориального планирования;

владеть

• • навыками регионального управления и территориального планирования;
• • современными методами оценки принятия решений в области управления регионов Российской Федерации.

Задачи государственного регулирования социально-экономического развития страны и регионов

Воздействие государства на экономику в условиях рынка сводится к созданию и постоянной корректировке условий для ее нормального, без серьезных сбоев, функционирования и успешного развития и приспособления к существующей социально-экономической системе и изменяющимся условиям. Это предполагает в первую очередь государственное регулирование деятельности регионов, отраслей и крупных предприятий в общенациональных целях.

Можно выделить две основные формы государственного регулирования экономики'.

• 1) краткосрочное конъюнктурное регулирование, которое решает задачу сглаживания социальных и экономических колебаний, преодоление различного рода нарушений и сбоев, что повышает текущую эффективность деятельности национальной экономики;
• 2) среднесрочное и долгосрочное стратегическое регулирование (включает структурную политику и политику общего стимулирования экономического роста на определенную перспективу и пр.), нацеленное на перспективу и решающее задачу преобразования общества и его экономической основы.

Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.

Сегодня регулирующую деятельность государства в России можно свести к нескольким основным функциям.

Во-первых, это составление индикативных планов-прогнозов, служащих основными ориентирами в отношении масштабов, пропорций и конечных целей развития производства с одновременным выявлением главных проблем, с которыми предстоит столкнуться при реализации плана. Решения подобного рода, как правило, имеют обязательный характер, оформляются в виде законодательных актов, постановлений и т.п.

Во-вторых, это выработка системы регуляторов для процессов, не входящих в сферу прямого правительственного контроля. Такие регуляторы призваны поддерживать стабильный характер экономического развития. Среди них налоги, дотации, принципы и методы ценообразования, а также налоговые и кредитные льготы приоритетным отраслям, таможенные правила и др. Важнейшая регулирующая роль в современной рыночной экономике принадлежит инструментам денежно-кредитной политики, обеспечению стабильности денежной единицы и сбалансированности внешних платежей. Разумеется, соотношение между обозначенными формами участия государства в управлении экономикой России может варьировать в зависимости от хозяйственной среды.

Система государственного регулирования российской экономики опирается на законодательство различного уровня.

Высший уровень занимает Конституция РФ, на основе которой строятся все остальные звенья правового механизма регулирования общества и экономики.

Второй уровень образуют федеральные законодательные акты, построенные на основе Конституции РФ.

Третий кровель составляют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятые на основе Конституции РФ и федеральных законов.

Четвертый уровень образуют законодательные акты, принятые в регионах.

Пятый уровень составляют решения региональной исполнительной власти.

Шестой уровень занимают постановления представительных органов местного самоуправления (городских, районных, поселковых и т.п.).

Седьмой уровень охватывает решения исполнительных органов местного самоуправления.

При этом законодательные акты и решения нижестоящих органов управления не должны противоречить вышестоящим. Непосредственно на государстве лежит ответственность за создание законов и правил, регулирующих экономическую деятельность, поведение экономических агентов (производителей, потребителей, государства и пр.), а также контроль их исполнения. Правовое регулирование экономики предполагает

регулирование административное, и они дополняют друг друга. Переход на рыночные принципы хозяйствования потребовал преобразований нс только в правовой системе государства, но и в системе административного регулирования экономики.

В качестве основных задач административной реформы в России выделяются: переход от отраслевой к функциональной системе управления; сокращение численности разросшегося управленческого аппарата; упорядочение структуры и функций Правительства РФ. Администрации Президента РФ, региональных органов управления и пр.

В соответствии с Конституцией РФ государственное руководство экономическим развитием страны осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Банк России, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ. Компетенция всех этих органов определена в Федеративном договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации ^[1] (далее — Федеративный договор).

К ведению федеральных органов относятся: принятие и изменение федеральных законов и контроль за их исполнением; определение принципов национальной экономической политики, в частности ценовой, правовых основ единого рынка; денежная эмиссия; федеральный бюджет; налоговое законодательство; внешнеэкономические отношения.

В рыночной экономике государство освобождается от несвойственных ему функций (удовлетворение совокупного спроса, директивное планирование и др.). Занимаясь тем, без чего обществу существовать в современных условиях нельзя и чего избегает частный сектор экономики, оно решает следующие задачи.

• 1. Формирование правовой основы экономической деятельности путем разработки законодательных и нормативных актов, регулирующих механизм функционирования экономики в целом и отдельных ее субъектов.
• 2. Создание общественных благ (защита территории, охрана общественного порядка, здравоохранение, образование).
• 3. Проведение антимонопольной политики и поддержка конкуренции.
• 4. Регулирование внешних, или побочных, эффектов (природоохранная деятельность).
• 5. Развитие производственной (сеть энергоснабжения, транспорта и связи); институциональной (государственный аппарат управления); социальной (учебные, медицинские, культурные заведения); информационной (совокупность информационных каналов и хранилищ, информационных технологий) инфраструктуры.
• 6. Осуществление государственного предпринимательства (производство на государственных предприятиях товаров и услуг для нужд национальной экономики).
• 7. Перераспределение доходов путем изъятия их части у одних лиц и передачи другим, более в них нуждающимся (выплата за счет налогов различных пособий).
• 8. Проведение тендеров и аукционов по закупке товаров и услуг для государственных нужд.
• 9. Предоставление кредитов и субсидий за счет средств государственного или местных бюджетов, а также специальных фондов.
• 10. Достижение макроэкономической стабилизации (предотвращение или торможение экономического спада; ускорение или сдерживание роста).
• 11. Борьба с инфляцией или безработицей с помощью фискально-бюджетной или денежно-кредитной политики.
• 12. Поддержка малого бизнеса.
• 13. Регулирование внешнеэкономической деятельности.
• 14. Развитие фундаментальной науки, проведение общей научно-технической и инновационной политики, финансирование расходов на проведение НИОКР, особенно связанных с военным производством, и т.н.

Вместе с тем государственное регулирование экономики имеет границы. На масштабы, инструменты и эффективность государственного регулирования экономики решающее воздействие оказывают стоящие перед ней задачи, материальные возможности государства, характеризующиеся долей перераспределяемого им ВВП и размерами средств, которые оно может использовать на эти цели, накопленный опыт.

Огосударствление экономики возможно лишь до определенных пределов. Конкретными ограничениями государственного регулирования экономики являются:

• • во-первых, несовпадение его целей с интересами собственников капитала. Частные предприниматели только тогда участвуют в осуществлении государственной программы, когда им гарантируются более высокие прибыли, чем в других случаях. По возможности государства в этом отношении ограничены:
• • во-вторых, возможность подрыва действиями государства (жесткое планирование, тотальный контроль над ценами, ограничение конкуренции) самого рыночного механизма как такового:
• • в-третьих, ограниченность бюджетных средств на государственные расходы, причем именно в тот момент, когда они в наибольшей степени необходимы, — в период кризисных потрясений.

Важной задачей государственного регулирования на региональном уровне являются создание благоприятных условий для экономического развития каждого региона, реализация принципов экономического федерализма во взаимоотношениях и распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Территориальное регулирование является составной частью государственного регулирования экономики, отражающей его специфический пространственный аспект. Его задачами являются:

• • определение перспектив развития каждого региона с общегосударственных позиций, имея в виду, что экономика страны есть единый хозяйственный комплекс;
• • обеспечение пропорционального развития хозяйства каждого региона на основе комплексного и рационального использования территориальных

ресурсов многоцелевого назначения (трудовых, земельных, водных, энергетических и др.);

• • выравнивание уровней социально-экономического развития регионов;
• • обеспечение рациональной системы территориального размещения населения, исходя из потребностей производства и социального развития.

Соблюдая предусмотренные законодательством принципы обеспечения функционирования на всей территории страны единой денежной системы, единой таможенной территории, единого экономического пространства, предполагающие концентрацию соответствующих функций в Центре, целесообразно расширять полномочия региональных и местных органов власти по вопросам организации землепользования. защиты прав потребителей, регулирования рынка недвижимости, привлечения инвестиций, социальной помощи и другим направлениям, имеющим региональную специфику.

При переходе к рыночной экономике происходят изменения в характере регионального развития страны. Это обусловлено ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность, переносом центра тяжести в принятии многих хозяйственных решений на низовые уровни.

Каждый регион имеет сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, принимаемых под свою ответственность решений с учетом собственных ресурсов. Федеральные же органы устанавливают для каждого территориального уровня конкретный перечень налоговых, административных и иных рычагов воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов федерального и иного уровня.

Центральные и местные органы власти взаимодействуют в целях упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, государственной поддержки отраслей и отдельных предприятий.

Государственное территориальное регулирование строится с учетом признания природно-климатических, социально-экономических, национально-этнических и других различий между регионами, которые являются предпосылками использования различных моделей территориального развития.

Допускаются специфические режимы территориальной организации хозяйственной деятельности в регионах с законодательно установленным особым статусом (свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, зоны экологического бедствия, территории проживания малочисленных народов, полуанклавы типа Калининградской области и т.д.).

Государственное территориальное регулирование в настоящее время проявляется в поддержке северных регионов страны путем льготного кредитования и компенсации транспортных расходов, финансового обеспечения гарантий и компенсаций для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним областях; в дополнительной селективной поддержке как регионов, признаваемых

депрессивными (республики Ингушетия. Тыва. Алтай, Бурятия. Калмыкия и др.), так и регионов, чрезвычайное государственное стимулирование которых ориентируется на превращение их в зоны устойчивого развития (Волгоградская, Саратовская, Самарская области и др.).

Аналогичные меры селективной поддержки принимаются и в целях структурной перестройки экономики регионов, находящихся в экстремальных природно-климатических условиях и малоосвоенных (республики Саха (Якутия), Коми, Карелия, Приморский и Хабаровский края. Мурманская, Сахалинская области). Подобного рода государственная поддержка оказывается также регионам, отличающимся исключительным экономико-географическим положением (Калининградская область) либо оказавшимся приграничными (Псковская, Новгородская, Смоленская области, Краснодарский край и республики Северного Кавказа).

Финансовая поддержка оказывается также так называемым закрытым административно-территориальным образованиям, где расположены организации и предприятия оборонных отраслей.

Для эффективного решения региональных проблем необходимо четкое разделение полномочий между федеральным и региональным уровнем в части регулирования хозяйственной деятельности и обеспечения социальных гарантий. Если предусмотренные законодательством принципы обеспечения функционирования на всей территории страны единой денежной системы, единой таможенной территории, единого экономического пространства предполагают концентрацию соответствующих функций в Центре, то региональным и местным органам власти целесообразно концентрироваться на вопросах организации землепользования, социального обеспечения населения, развития региональной производственной и социальной инфраструктуры, защиты прав потребителей, регулирования рынка недвижимости, привлечения инвестиций, социального обеспечения и других направлениях, имеющих региональную специфику.

Распределение регулирующих функций по уровням территориального управления происходит с учетом интересов людей, права которых должны обеспечиваться одинаковым образом на всей территории страны. Для этого в налоговой системе предусматриваются нормативы разведения налоговых поступлений между разными уровнями государственного бюджета таким образом, чтобы каждому из них соответствовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Доходы бюджетов субъектов РФ не должны зависеть от произвола федеральных чиновников, так же как и доходы бюджетов органов местного самоуправления не должны определяться благосклонностью региональных властей.

Экономической основой государственных расходов как инструмента регулирования служат часть ВВП, перераспределяемая через государственный бюджет и внебюджетные фонды, и государственная собственность. Чем выше доходы бюджета, чем большую роль в экономике играет государственный сектор, тем большая доля ВВП перераспределяется государством. Государственные доходы без увеличения налогов могут возрастать даже при некотором снижении налоговых ставок в условиях хозяйственного подъема. Но у доходов государства и у государственного сектора есть относительные границы роста:

• а) увеличение налогообложения прибыли и имущества подрывает заинтересованность в предпринимательской деятельности, снижает стимулы для инвестиций и может послужить причиной бегства капиталов. Повышение налогов на личные доходы с работающих по найму, мелких предпринимателей и лиц свободных профессий также не может продолжаться беспредельно, ибо доходы начинают уводиться "в тень";
• б) темны роста ВВП небезграничны, их повышение может привести к "перегреву" и наступлению кризиса;
• в) государственный сектор как источник финансовых средств не может охватывать больше определенной части экономики (кроме того, он, как правило, включает малоприбыльные предприятия). Его неоправданное увеличение нарушает интересы частных предпринимателей, гарантировать которые он как раз и предназначен;
• г) прибыль, налоги на которую являются источником бюджетных поступлений, имеет объективно обусловленную верхнюю границу в виде рыночной цены, а "снизу" постоянно "подпирается" ростом издержек производства, поэтому она увеличивается в целом сравнительно медленно, а в период кризисных потрясений — снижается.

• [1] Федеративный договор был принят 31 марта 1992 г. В настоящее время он действует в соответствии с внесенными изменениями. См. подробнее: Система ГАРАНТ. URL: constitution.garant.ru/act/federative/170280/