Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Основы государственного и муниципального управления

Структурно-функциональные преобразования в системе государственного управления

Новейшая история преобразований государственного управления

Попытки начать и провести достаточно радикальную административную реформу были предприняты в 2003-2004 гг. В российском контексте под административной реформой понимаются преобразования, связанные со структурой, механизмами деятельности и функциями правительства и его органов; создание системы управления эффективностью деятельности государственных организаций (стратегическое планирование, управление результативностью, внутренняя подотчетность и аудит), а также формирование стандартов качества государственных услуг и использование информационных технологий для развития электронного правительства и внешней подотчетности.

Приоритетность направлений административной реформы нашла свое отражение в нормативных актах, в частности, в распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах", и реализовалась в целом ряде реформаторских инициатив, а именно:

  • — в разграничении государственных функций, осуществляемых на федеральном и региональном уровнях;
  • - реформе системы управления бюджетом в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., принятой постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";
  • — реформе государственной службы в соответствии с Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)", утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 № 1336, срок которой в дальнейшем продлевался Указами Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 "О продлении срока реализации федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)” на 2006-2007 годы" и от 10.03.2009 № 261 "О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 2013 годы)”". За этим последовали новые реформаторские инициативы, в том числе закрепленные Концепцией административной реформы и планом мероприятий по ее проведению в 2006 -2010 гг.

В 2004 г. была проведена реорганизация правительства. В соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре ФОИВ" появилась трехуровневая структура этих органов, включающая федеральные министерства, отвечающие за разработку правовых и законодательных актов, выработку государственной политики; федеральные службы, ответственные за контроль и надзор; федеральные агентства, отвечающие за предоставление государственных услуг, реализацию программ и управление государственной собственностью. В целом такая структура соответствовала идеям НГУ о разделении программно-политической деятельности правительства и деятельности по предоставлению услуг.

Однако анализ данной структуры с точки зрения соответствия функций видам ОИВ показал, что здесь с самого начала допускалось смешение. Дело в том, что за каждым видом ОИВ — министерствами, службами, агентствами — первоначально должен был быть закреплен отдельный тип функций с учетом опыта зарубежных стран [1]. Однако это требование было нарушено, и кроме основных функций, обозначенных выше, одна треть министерств осуществляла функции по контролю и надзору, более половины федеральных служб — по нормативно-правовому регулированию и государственному управлению имуществом, а федеральные агентства — функции и министерств, и федеральных служб. Такое нарушение системности преобразований, в данном случае функциональной определенности полномочий и их нормативного обеспечения, не могло не сказаться отрицательно на результатах структурной реформы.

Одновременно проводилась реформа государственной службы. В соответствии с рамочным Федеральным законом "О системе государственной службы" государственная служба стала разделяться на гражданскую, военную и правоохранительную. С февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон "О государственной гражданской службе", отвечающий современным требованиям и нормам. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. ориентировала органы государственного управления на инновационные управленческие мероприятия, представленные в 8 разделах.

Целью мероприятий по разделу "Управление по результатам" являлось "внедрение в органах исполнительной власти и местного самоуправления комплексной системы планирования и проектного управления по целям и задачам деятельности". Эта цель признавалась разработчиками ядром всей административной реформы, ее реализация должна была способствовать росту эффективности государственного управления в целом, а также действенности контроля исполнения решений и использования ресурсов.

Основная цель раздела "Стандартизация и регламентация" добиться повышения качества и сокращения издержек при предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. Основными направлениями мероприятий данного раздела являлись: разработка и внедрение стандартов государственных услуг в ФОН В и органах власти субъектов РФ; внедрение административных регламентов в ФОН В и органах власти субъектов РФ; создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства. Реализация мероприятий этого раздела, по замыслу разработчиков концепции административной реформы, должна была повысить качество государственных и муниципальных услуг, их доступность для граждан и организаций, а также качество и эффективность административно-управленческих процессов в ОИВ всех уровней.

Следующий раздел мероприятий — "Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции". Его основной целью была оптимизация состава функций ОИВ и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции. Входящие в данный раздел мероприятия пересмотр избыточных и дублирующих функций ФОИВ и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику; реформа контрольно-надзорных органов, имевшая своей целью устранение административных барьеров, создаваемых действующей системой государственного контроля (надзора), и включавшая сокращение до минимума лицензируемых видов деятельности; развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; реформирование территориальных ФОИВ, включавшее определение критериев необходимости создания и функций этих органов; повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, что предполагало формирование конкурентной, прозрачной и эффективной системы государственных закупок.

Целью мероприятий раздела "Повышение эффективности взаимодействия государства и общества" являлось создание системы своевременного информирования граждан и бизнес-структур о деятельности ОИВ и механизмов их влияния на принимаемые решения. Основные направления мероприятий данного раздела — это обеспечение информационной открытости ОИВ и местного самоуправления и совершенствование взаимодействия ОИВ и местного самоуправления со структурами гражданского общества. Эти мероприятия призваны были обеспечить гражданам широкий доступ к информации о деятельности ОИВ и дать возможность гражданам и организациям влиять на принимаемые этими органами решения уже на ранней стадии их подготовки, а также на оценку действенности принятых решений.

Раздел "Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" предусматривал создание систем мониторинга результатов деятельности ОИВ и органов местного самоуправления, качества государственных и муниципальных услуг, коррупции и антикоррупционных мероприятий, а также результативности мероприятий административной реформы. Результатом реализации мероприятий данного раздела должно было стать "создание одного из важнейших звеньев управления по результатам — мониторинга результативности, хода достижения планируемых результатов в текущей деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также в реализации конкретных задач административной реформы и административной реформы в целом".

Последние три раздела мероприятий — "Взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы и распространение лучшей практики", "Управление Программой на региональном уровне" и "Обеспечение административной реформы" — фактически являлись вспомогательными разделами административной реформы. Основными результатами их реализации в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р должны были стать поддержка административной реформы общественностью, государственными и муниципальными служащими, распространение реформы на уровень субъектов РФ и органов местного самоуправления и организация эффективного управления программой административной реформы на основе принципов управления по результатам.

Все эти мероприятия отражали стремление использовать многообразный мировой опыт в области государственного управления, в том числе тех стран, где государственное управление стало специфическим видом менеджмента, ориентированного на результат. В концепции административной реформы ориентация органов государственного управления на результат, а не на ускоренное "освоение" бюджетных средств, рассматривалась как устранение одного из важнейших ограничений на пути социально-экономического развития. При этом ставилась задача существенно повысить прозрачность работы государственного аппарата, что признавалось важнейшим средством снижения уровня коррупции, повышения качества предоставляемых государством услуг. Согласно данному подходу одним из основных инструментов реформы должно было стать изменение механизмов финансирования государственного управления, внедрение бюджетирования по результату.

Концепция достаточно точно выделяла "болевые точки" и определяла основные направления модернизации государственного управления. Но в ней присутствовали две типичные для таких документов ошибки. Во-первых, не были обозначены связи между изменениями операциональной, административной и политической подсистем государственного управления. Все мероприятия замыкались в рамках операциональных или, в крайнем случае, коллективных правил, рассматриваемых изолированно друг от друга. Как пример, можно привести разрывы нормативного її процедурного обеспечения изменений. Во-вторых, не уделялось должного внимания мотивационному механизму и системе подотчетности, в частности аудиту качества. Получается, что именно институциональная подготовка реформы оказалась недооцененной.

На данном этапе административной реформы уже осуществленные преобразования далеко не всегда оправдывали возлагавшиеся на них надежды.

Так, в качестве непосредственного результата изменения структуры ФОИВ можно было констатировать усложнение процесса согласования целей и ресурсов между министерствами, службами и агентствами, возрастание уровня дублирования их функций. Закрепленный законодательно институт аттестации, так же как и деятельность общественных комиссий в государственных органах, зачастую носили сугубо формальный характер. Избирательное правоприменение позволяло региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. В регионах тон продолжали задавать клиентельные сети внутри государственного аппарата но использованию административного ресурса в своих интересах.

На новом этапе административной реформы основное внимание было уделено изменениям в ранее существовавших механизмах и процедурах осуществления операциональных и административных отношений. Причем, если первоначально акцент делался на снижении административных барьеров взаимодействия власти и бизнеса (сокращение количества лицензируемых видов деятельности, повышение роли саморегулируемых организаций в области финансового аудита и оценочной деятельности, реформирование системы государственных закупок), то на втором этапе реформы на первый план вышла задача наведения порядка во внутренней деятельности государственных органов.

Одновременно активно разрабатывались административные регламенты в ОИВ, стандарты государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Важнейшей задачей административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности ОИВ и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину или организации бизнеса.

В итоге должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации деятельности ОИВ с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Включение задачи разработки и внедрения стандартов государственных услуг, предоставляемых ОИВ, в список приоритетных на втором этапе административной реформы являлась знаковым событием для нашей страны. Впервые при реформировании ОИВ было обращено внимание на конечный продукт исполнительной власти, имеющий непосредственное отношение к потребностям населения и процедурам взаимоотношений граждан и власти с позиции простых людей [2].

Административно-правовая основа для уточнения и совершенствования организационных механизмов выполнения функций по предоставлению государственных услуг активно развивается путем разработки реестров и стандартов услуг [3]. Примечательно, что первоначально стандартизация и регламентация предоставления государственных услуг ориентировались исключительно на процесс их оказания. Оценка качества услуг оставалась вне регламентации, стандарты были поглощены административными регламентами [4].

Концепция административной реформы, нормативные акты о государственной службе, новые подходы к бюджетному процессу, реформы регионального и местного управления закладывают основу создания формальных институтов, адекватных модернизированному государственному управлению. Однако эти документы и новые подходы до настоящего времени еще не сложились в единый и четкий план действий, не стали целостной стратегией реформы государственного управления, тесно связанной с реформами в других областях российского общества. Сохраняется актуальность задачи объединения политических, финансово-экономических, правовых концепций в единую стратегию, являющуюся системой институционального строительства государства, ориентированного на рационализацию деятельности его органов и формирование каналов обратной связи общества и политического режима.

На данном этапе в России господствует по преимуществу бюрократический тип выработки политики по реформе государственного управления, т.е. характер реформы определяют высшие чиновники, заинтересованные в лучшем случае в том, чтобы их решения максимально полно реализовывались нижними этажами чиновничьей иерархии. На это и ориентируется административная реформа. Для решения данной задачи вполне подходят постулаты, взятые из модели рациональной бюрократии М. Вебера: обеспечение контролируемости деятельности чиновника (введение должностных регламентов и системы контроля за их исполнением), распространение системы заслуг с помощью квалификационных экзаменов и аттестации, ограничение возможностей для коррупции с помощью правил, регламентирующих конфликт интересов. Вместе с тем внедрение данных механизмов модели рациональной бюрократии наталкивается на сопротивление неформальных норм, в системе государственного управления создаются институциональные ловушки.

Как отмечает О. В. Гаман-Голутвина, реформирование государственной службы в России сводится к реализации двух групп задач. Первая включает усилия по реализации базовых постулатов веберовской модели государственной службы: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции. Вторая группа задач определяется как результат соответствия управленческого аппарата классическим критериям и канонам рациональности и формируется на основе соотнесения опыта реформ государственного управления в развитых странах с особенностями современного этапа национально- государственного строительства в России, спецификой общественно-политического и финансово-экономического состояния государства [5].

  • [1] См.: Мэннинг Н., Парисон И. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Весь Мир, 2003.
  • [2] См.: Клименко А. В. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. №2. С. 187-192.
  • [3] См.: Балыевич А. А., Ксенофонтов К. Е., Подколзина Е. А. Пределы контроля: административные регламенты и контроль за действиями чиновников. М.: ГУ-ВШЭ, 2010.
  • [4] См.: Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка? // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № А. С. 181.
  • [5] См.: Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт. URL: wpec.ru/text/ 200704241811.html (дата обращения: 12.03. 2013).
 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы