Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Основы государственного и муниципального управления

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения материала данной главы студент должен: знать

  • • понятие и цели муниципального управления;
  • • правовую базу муниципального управления;
  • • представительные, исполнительные органы местного самоуправления; уметь
  • • давать характеристику полномочиям органов муниципального управления; владеть
  • • навыками структурного анализа организации управления муниципальным образованием.

Муниципальное управление в системе публичного управления

Местное самоуправление и полномочия муниципального управления

Идея рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их ресурсов непосредственно реализуется в определении роли и места местного самоуправления в публичном управлении. История местного самоуправления проходит через развитие разных цивилизаций. Оно существовало в восточных деспотиях на уровне сельских общин, и в античной цивилизации в форме городского самоуправления. Причем муниципальное самоуправление существовало в Римской Империи и в период наибольшей централизации ее власти. В Средние века города оставались носителями муниципального самоуправления. В Российской Империи территориальная организация государственного управления сочетала централизм с местным самоуправлением. В результате Земской реформы 1864 г. были созданы органы земского самоуправления, компетенция которых включала строительство и управление больницами, школами, дорогами, благотворительность, местная торговля, промышленность и т.д. В структуру земств входили земские собрания и земские управы (исполнительные органы, состоявшие из председателя и двух членов). Выборы земских собраний осуществлялись по трем куриям: от землевладельцев, представителей от городского общества и сельских обществ. Земства существовали на губернском и уездном уровнях, низшего, волостного звена не было.

Сегодня местное самоуправление существует во многих странах в разнообразных формах, но имеет некоторые общие черты, такие как:

  • — наличие собственной установленной законом компетенции местных органов власти;
  • - наличие собственной материальной базы, т.е. муниципальной собственности и муниципального бюджета;
  • — наличие представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный аппарат;
  • — отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих представительных органов вышестоящим.

Полномочия органов местного самоуправления ограничиваются лишь административной сферой. Законодательных полномочий они не имеют и действуют на основе законов, принятых вышестоящими органами. К компетенции местного самоуправления относится главным образом функционирование и развитие сферы услуг — образования, здравоохранения, дорог, транспорта, социального обеспечения и т.д. Конечно, для решения этих задач органы местного самоуправления заинтересованы в стимулировании экономической деятельности на своей территории, открытии новых производств, привлечении новых инвестиций. При этом они не выступают в качестве верховных собственников на своих территориях: местные представительные органы осуществляют регулятивную деятельность, определяющую формы взаимодействия независимых собственников между собой и с территорией.

Местное самоуправление определяется Европейской хартией местного самоуправления как "право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Оно является частью муниципального управления. Последнее, кроме того, включает в себя элементы государственного управления в той его части, которая направлена на решение местных вопросов и согласование федеральных, региональных и местных интересов. Таким образом, муниципальное управление содержит в себе распределение полномочий но вертикали (между уровнями власти), процедуры делегирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется как в форме представительной демократии, т.е. через деятельность выборных органов, так и в форме непосредственной демократии — через участие в референдумах, собраниях и сходах граждан и т.д. Оно функционирует на разных уровнях территориальной организации: в одних странах осуществляется во всех звеньях территориального деления, в других — лишь на низовом уровне, на уровне общин, тогда как на более высоком региональном уровне осуществляется централизованное государственное управление.

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

  • а) решение местных вопросов силами местного сообщества, не перекладывая возникающие территориальные проблемы на более крупные объединения или центральную власть;
  • б) максимальное сближение органов власти и общества, власти и граждан, тем самым стимулируя и обеспечивая их участие в управлении общественными делами.

Работа муниципальных органов власти концентрируется на решении повседневных проблем, когда граждане выступают в роли потребителей общественных товаров и услуг. Муниципалитет является естественным полем коммуникации между жителями и представителями власти. Соответствующие критериям качества муниципальные органы власти подотчетны своим избирателям и эффективны с позиций обеспечения общественных благ. Именно поэтому местное самоуправление считается одной из важнейших основ демократического общества. Развитое местное самоуправление предполагает реализацию следующих принципов:

ориентация на территориальные общности поселенческого типа; четкое разграничение полномочий между органами управления различных территориальных уровней;

  • — самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах компетенции, определенной законом;
  • - учет интересов различных социальных групп населения соответствующей территории;

ответственность органов самоуправления перед населением, делегировавшим им свои полномочия;

— активное участие всех социальных групп и слоев населения в решении вопросов местного значения.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 1990-х гг. В 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Конституция РФ выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. В ней впервые было закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Основной закон учредил основы местного самоуправления: наличие выборных органов, муниципальную собственность, местный бюджет и т.д., а также определил в ст. 12, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Это положение, во-первых, устанавливает разделение власти по вертикали: между центром и органами местного самоуправления или, в более общем плане, между центром и территориальными общностями, чьи интересы выражают и представляют эти органы местного самоуправления. Оно означает, что в рамках своей компетенции в решении определенного круга проблем местного значения территориальные самоуправляемые общности самостоятельны и независимы от центра.

Другим важнейшим нормативным правовым актом, который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений, стал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно ст. 1 этого Закона местное самоуправление — это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

Названные документы значительно расширили полномочия субъектов РФ в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Дополнили источники муниципального права нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований на уровне их компетенции.

В основе местного самоуправления как публично-правового института лежат следующие конституционные положения:

деятельность местного самоуправления осуществляется исключительно в рамках закона;

  • — местное самоуправление обладает организационной самостоятельностью и осуществляется через выборные органы;
  • - оно самостоятельно в пределах собственной компетенции;
  • — располагает финансовыми и материальными ресурсами, соразмерными исполняемым полномочиям;
  • - обладает государственными гарантиями, включая право на судебную защиту.

При этом создание условий для полной реализации этих положений является достаточно длительным и сложным процессом, включающим следующие виды правовой и административной деятельности:

формирование федерального и регионального законодательства об организационных принципах местного самоуправления;

  • — создание органов местного самоуправления; определение компетенции орт нов местного самоуправления;
  • — формирование финансово-экономической базы местного самоуправления;

обеспечение эффективной реализации органами местного самоуправления своей компетенции при непосредственном участии и влиянии на их деятельность населения муниципальных образований.

Становление местного самоуправления на практике происходит неравномерно, с учетом политических и социально-экономических условий субъектов РФ, национальных, культурных и иных традиций, под давлением инерционных процессов. Последнее обусловлено тем, что до 1993 г. местное самоуправление было встроено в жесткую схему государственного административно-командного управления, элементы которого без необходимого критического анализа оказались втянутыми в новую структуру местного самоуправления. Зачастую между системой Советов как элементом государственного управления и институтом местного самоуправления

ставился знак равенства, что приводило к воспроизводству в новой форме советского типа организации местной власти.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) к органам местного самоуправления относятся: избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями но решению вопросов местного значения. Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах РФ находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов РФ (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.). Согласно названному Федеральному закону (ст. 17) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

  • 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
  • 2) установление официальных символов муниципального образования;
  • 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
  • 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
  • 5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования но отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
  • 6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
  • 7) учреждение печатного СМИ для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
  • 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
  • 9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Как видно из перечня, органы местного самоуправления решают общегосударственные проблемы на местном уровне, выражая не только интересы территориальных общностей, но и проводя на своей территории политику центра в сфере, выходящей за пределы их компетенции. Осуществить эти функции они не могут, основываясь лишь на добровольном выполнении их требований, а имея возможность при необходимости использовать

принуждение, что является прерогативой лишь государственной власти. Органы местного самоуправления, с учетом особенностей своих политикоадминистративных институтов, осуществляют публично-властные функции, причем не только по поручению органов государственной власти, но и от имени населения соответствующих муниципальных образований (например, взимание налогов или организация выборов). Поэтому необходимо отмстить, что положение Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти не означает негосударственного, общественного характера местного самоуправления. В конституциях стран с давними традициями местного самоуправления нет упоминаний о негосударственном характере местного самоуправления. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности, а именно:

  • — обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
  • — управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
  • — обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
  • - обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально- культурных, коммунально-бытовых и др. жизненно важных услугах;
  • — охрана общественного порядка;
  • - защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование. Муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, а органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Муниципальное управление занимается вопросами местного значения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Эти вопросы можно условно разделить на несколько групп.

  • 1. Экономика и финансы: муниципальное имущество, муниципальные земельные, лесные и водные ресурсы, местный бюджет, местные налоги и сборы.
  • 2. Жизнеобеспечение: услуги ЖКХ, благоустройство, озеленение, транспорт, связь, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, дорожная инфраструктура.
  • 3. Социальная сфера: общее дошкольное и среднее образование, здравоохранение, культура, физкультура и спорт, досуг, работа с детьми и молодежью.
  • 4. Безопасность: общественный порядок, экология, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации, охрана на водных объектах.
 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы