Модели организации исполнительной власти в муниципальном образовании

В соответствии с действующим в России законодательством возможны три модели организации исполнительной власти в муниципальном образовании, согласно которым глава муниципального образования избирается:

  • 1) населением и возглавляет местную администрацию;
  • 2) представительным органом (нанимается по результатам конкурса) из своего состава и возглавляет его;
  • 3) непосредственно населением и возглавляет представительный орган (он, так же как и во второй модели, нанимается представительным органом по результатам конкурса).

Ученые провели сравнительное исследование сильных и слабых сторон данных моделей но результатам первых лет их реализации в областных

центрах. В результате исследования выявлены следующие их сравнительные характеристики (табл. 4.1) [1].

Таблица 4.1

Сравнительная характеристика моделей организации исполнительной власти в муниципальном образовании

модели

Содержание

модели

Потенциально сильные стороны модели

Потенциально слабые стороны модели

I

Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию

Прямая связь исполнительной власти с избирателями

Возможность прихода к власти популиста и непрофессионала

Высокая степень легитимности

Риск втянуться в конфликт с областными и федеральными властями

Городская исполнительная власть как основной актор муниципальной политики, формирующий стратегию и осуществляющий оперативное управление

Слабая подконтрольность городской исполнительной власти со стороны других муниципальных структур

Возможность жестко отстаивать интересы города перед областными и федеральными властями

Подотчетность перед населением

II

Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и возглавляет его; глава администрации нанимается по конкурсу с участием областных властей

и утверждается городским представительным органом

Представительная власть, возглавляемая главой муниципального образования, и исполнительная "разведены" и взаимно контролируют друг друга

Прямая связь с населением и формирование всей остальной городской власти осуществляется только депутатами городского представительного органа

Отсутствует риск получить главой администрации непрофессионала и популиста

Необходимость четкого " разведения " компетенции главы города и главы администрации

Активное участие в найме главы администрации областных властей и хорошие отношения с последними

Возможность потенциального конфликта между двумя главами

Необходимость нормативной детализации порядка найма главы администрации, условий контракта с ним и т.д.

Подотчетность главы администрации перед главой города и городским представительным органом

Отсутствие подотчетности городской исполнительной власти перед населением

Окончание табл. 4.1

модели

Содержание

модели

Потенциально сильные стороны модели

Потенциально слабые стороны модели

III

Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и возглавляет представительный орган (он нанимается представительным органом по результатам конкурса с участием областных властей и утверждается городским собранием)

Глава города и депутаты занимаются городской стратегией, а глава администрации реализует ее, управляя хозяйством и решая оперативные задачи

Отсутствие у субъектов, формирующих городскую стратегию, возможностей оперативного управления, отданного главе администрации

Представительная власть и исполнительная на уровне своих глав разведены и взаимно контролируют друг друга

Необходимость четкого нормативного и фактического "разведения" компетенции главы города и главы администрации

Отсутствует риск получить главой администрации непрофессионала и популиста

Высокая вероятность конфликта между двумя главами

Активное участие в найме главы администрации областных властей и хорошие отношения с последними

І Іеобходимость нормативной детализации порядка найма главы администрации, условий контракта с ним и т.д.

Подотчетность главы администрации перед городским представительным органом

Рост управленческого аппарата при обеспечении "политического веса" главы города

Подотчетность главы города перед населением

Отсутствие подотчетности городской исполнительной власти перед населением

Как видно, все три модели обладают набором позитивных и негативных характеристик, и среди них нельзя выделить однозначно предпочтительную. По существу, выбор модели организации муниципальной власти является примером политического торга между различными группами региональной элиты, иногда с вмешательством федеральной власти (в случае крупного областного центра), обусловленного соотношением их ресурсов. Федеральные и региональные власти заинтересованы в усилении внутренней подотчетности крупных городов, в которых, с одной стороны, концентрируются финансовые и образовательные ресурсы, а с другой выше относительная вероятность формирования оппозиционных движений. Формально законодательство предоставляет свободу выбора между моделями организации исполнительной власти. Однако, фактически, модель II является политически более приемлемой для политического режима, и зачастую это происходит под давлением региональных органов власти на местные советы и без учета мнений городских жителей.

Мнение специалиста

Модель II (глава города избирается из состава депутатов представительного органа и возглавляет его; глава администрации нанимается по конкурсу с участием областных властей и утверждается городским представительным органом) "в настоящее время более точно отвечает доминирующему политическому запросу, формируемому верховной властью — логика "вертикализации" политического пространства обусловливает дальнейшее исключение населения из процесса формирования исполнительной власти. Этот процесс формально передается власти представительной, а по факту — в руки распоряжающейся верховной и исполнительной властью политической группы. Процесс согласования противоречивых интересов и конкуренции концентрируется внутри доминирующей "партии власти". Такая "вертикализированная" политическая конструкция начинает преобладать на всех уровнях публичной власти в стране" [2].

Между тем, как показывает зарубежный опыт, наибольший потенциал, исходя из критериев эффективности, результативности и подотчетности, имеет модель I. Прямые выборы мэра значительно укрепляют прямые и обратные связи местной администрации с населением, что повышает качество работы муниципального правительства в целом. Исследования, проведенные в развитых странах, подтверждают тезис о большей склонности мэра, избранного населением, к инновационной политике, способной, опираясь па доверие граждан, добиться требуемых результатов. В данном случае политическая подотчетность, реализуясь через модель участия, помогает повысить эффективность местной исполнительной власти. Избранный мэр имеет политическую позицию, позволяющую прямо трансформировать требования граждан в правительственный курс, что отличает эту модель от управления коллегиальным органом с нанимаемым сити-менеджером, где линии подотчетности размываются, органы власти становятся менее доступны для избирателей, особенно для групп населения, слабо представленных в городском совете [3].

В то же время для успешного функционирования модели I в странах транзита нужны соответствующие политические и социальные условия, поскольку без политической структурированности и политической культуры участия, без конкурентной среды и определенного социального капитала, ослабление внутренней подотчетности со стороны вышестоящей власти может не компенсироваться формированием ее внешних гражданских механизмов. В результате, политическая децентрализация не создаст предпосылки для повышения эффективности муниципальной администрации, а повысит конфликтность как внутри, так и вовне, в частности с региональной властью. Тогда участие приведет к снижению управленческой эффективности.

  • [1] Слатинов В. Б. Мэр или сити-менеджер: политико-управленческие факторы и последствия выбора модели функционирования органов местного самоуправления в областном центре // Вестник Московского университета. 2009. №4. С. 28—40. Сер. 21. Управление (государство и общество).
  • [2] Слатимов В. Б. Мэр или сити-менеджер: политико-управленческие факторы и последствия выбора модели функционирования органов местного самоуправления в областном центре.
  • [3] См.: Tavits M. Making Democracy Work More? Exploring the Linkage between Social Capital and Government Performance // Political Research Quarterly. 2006. Jun. 59 (2). P. 211—225.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >