Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Основы государственного и муниципального управления

Развитие оценки регулирующего воздействия в России

Россия активно начала вести работу но ОРВ с большим отставанием от стран ОЭСР. Лишь летом 2010 г. в Минэкономразвития России был создан соответствующий департамент и определен порядок подготовки заключений об ОРВ.

Принятая на федеральном уровне схема проведения ОРВ первоначально отличалась от практики стран ОЭСР. В России оценка воздействия проводилась не разработчиком, а специальным органом Департаментом ОРВ Минэкономразвития России — и не на стадии оценки проблемы, а на стадии уже готового проекта нормативного правового акта.

Согласно методическим рекомендациям новые правовые акты анализируются по следующим параметрам [1]:

  • — цели проекта акта и их соответствие программным документам Президента РФ и Правительства РФ:
  • — проблема, которую решает новое правовое регулирование, возможность ее решения альтернативными и менее затратными для предпринимателей средствами;

соотношение выгод от принятия акта и издержек на его реализацию; - риски и возможные негативные последствия для экономики страны в целом, конкретных отраслей и предпринимателей;

— возможные расходы для бюджетной системы страны.

После проведения процедуры ОРВ составляется заключение об ОРВ.

С 2013 г. осуществляется проведение ОРВ на ранних стадиях подготовки проекта самими ведомствами-разработчиками. Кроме того, с 2014 г. повсеместно внедряется ОРВ на региональном уровне, а с 2015 г. — муниципальном. Тем не менее за прошедшее со времени введения процедуры ОРВ качество проектов нормативных правовых актов ФОИВ улучшилось недостаточно и "треть заключений носят отрицательный характер" [2].

В настоящее время ведомство — разработчик нормативного правового акта осуществляет следующие действия (рис. 11.1):

— обеспечивает вовлеченность заинтересованных сторон на стадии анализа вопроса о наличии проблемы путем их уведомления о том, что разработчиком была идентифицирована проблема, которая возможно требует введения или изменения государственного регулирования;

разрабатывает при участии заинтересованных лиц текст проекта регуляторного акта;

— направляет проект акта в его окончательной редакции в Минэкономразвития России для подготовки заключения об ОРВ с приложением замечаний, отзывов, предложений и обоснований.

Наличие заключений об ОРВ, наряду с заключениями правовой и антикоррупционной экспертизы Минюста России, а также с заключениями Минфина России является согласно Регламенту Правительства РФ условием внесения проекта нормативного акта в Правительство РФ. Вместе с тем заключения об ОРВ могут приниматься к сведению в процессе межведомственного согласования, но не могут блокировать процесс принятия нормативного правового акта, вводящего избыточные требования или административные барьеры для субъектов хозяйственной деятельности в той или иной области.

Этапы проведения оценки регулирующего воздействия

Рис. 11.1. Этапы проведения оценки регулирующего воздействия

На первом этапе разработчик нормативного правового акта размещает на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения [3] уведомление о подготовке проекта регулирующего акта, а затем проводит публичное обсуждение проблемы, на разрешение которой будет направлен документ. По результатам обсуждения разработчик может принять решение о продолжении работы над нормативным актом либо отказаться от этого. В случае если решение принято, начинается следующий этап.

На втором этапе разработчик размещает на вышеуказанном портале текст подготовленного проекта регулирующего акта и снова проводит обсуждение. Все поступившие мнения заинтересованных сторон рассматриваются разработчиком, который составляет по итогам сводный протокол публичного обсуждения. В зависимости от его результатов проект акта может быть доработан и вновь размещен на портале, но уже в новой редакции.

На третьем этапе разработчик объединяет материалы публичных обсуждений в отчет о проведении ОРВ. Данный отчет с текстом проекта нормативного правового акта и материалами обоснований направляется в Минэкономразвития России для подготовки заключения об ОРВ. Минэкономразвития России рассматривает материалы и готовит заключение об ОРВ. В случае положительного заключения проект нормативного правового акта направляется Минэкономразвития России на утверждение в соответствующие органы власти. В случае отрицательного заключения (если были нарушены процедуры разработки проекта, подготовки заключения, проведения публичных консультаций) проект нормативного правового акта возвращается разработчику или проводится согласительное совещание (если в заключении об ОРВ был сделан вывод о недостаточной обоснованности принятия регулирующего нормативного правового акта) (рис. 11.2).

Можно ли утверждать, что Россия, пусть и с опозданием, тем не менее, последовательно идет по пути стран ОЭСР в области институциализации нормотворчества в русле концепции "умного регулирования"? Очевидно, для ответа на данный вопрос следует рассматривать "умное регулирование" в контексте более общих требований качественного государственного управления. Выделим следующие принципиальные моменты.

Во-первых, "умное регулирование" предполагает прежде всего открытый обмен информацией между государством и заинтересованными группами. Все акторы становятся соучастниками процесса выработки регулятивной нормы. При этом важно, что государство и заинтересованные стороны выступают на равных в процессе обсуждения проекта нормативного правового акта, тем самым государство отказывается от своего права принуждения, а ориентируется на поиск сбалансированного решения. Такого рода взаимодействие может происходить только при наличии отлаженных открытых каналов связи общества и государства. Однако представители государства могут быть изначально ориентированы на интересы определенных, аффилированных с ними участников рынка.

Рис. 11.2. Схема проведения оценки регулирующего воздействия Тем самым приоритет отдается поддержанию латентных связей чиновников и бизнеса, и в результате происходит бессодержательная формализация механизмов консультаций и соучастия. В итоге теряется доверие к данному институту. Он превращается в очередной механизм прикрытия для создания изначально неэффективных норм, ориентированных на интересы отдельных властных структур. В рамках данной модели экономические агенты, находясь в условиях жесткой нерыночной конкуренции, постоянно апеллируют к государству, добиваясь дополнительных привилегий, подтверждая имеющиеся права собственности, разрешая многочисленные административные коллизии и т.д. [4]

Но, с другой стороны, существует конфликтная среда взаимодействия бизнеса и налоговых, правоохранительных, контрольно-надзорных органов. Контролирующие органы бескорыстно не делают "поблажек" на незнание или на завышенный характер обязательных для соблюдения правил и норм. В итоге предприниматель платит контролерам "коррупционный налог" в десятки, а иногда и в сотни раз превышающий размер официальной стоимости лицензий, разрешений, экспертиз, при этом количество пожаров, отравлений людей, загрязнения природы не уменьшается. "В сложившихся условиях, и эго подтверждают опросы РСПП, бизнес уже чувствует себя не локомотивом развития, а кошельком (во всяком случае, об этом говорят более 50% опрошенных нами компаний). А кошельку проще работать не с активами, а с наличными, нe с инновационными, а быстро окупаемыми проектами" [5].

Одной из относительно последних претензий российских предпринимателей к власти является обвинение в отсутствии законодательной ответственности чиновников за ущерб, нанесенный бизнесу. Законы РФ не определяют ответственность чиновника любого ранга за ущерб, который он своими действиями или бездеятельностью может нанести и реально наносит бизнесу. Нормы в области контроля и надзора разрабатываются без согласования с бизнесом внутри кабинетов регуляторов, нe все они понятны предпринимателям, а многие ведут к неоправданным издержкам.

Таким образом, бизнес, и в первую очередь малый и средний, ощущает острую потребность в создании институтов, способных активизировать и сделать постоянным, а также действенным диалог между государственными органами и предпринимательским сообществом с целью защиты предпринимателей от неоправданных издержек. В установлении институциональных форм взаимодействия бизнеса и государства в области формирования регуляторных мер заинтересован и крупный бизнес, которому часто приходятся урегулировать споры с контрольными органами, либо искать пути уклонения от выполнения необоснованных норм. Речь идет прежде всего об институте влияния на процесс разработки регулятивных норм. Создание реально действующей процедуры ОРВ можно рассматривать как ответ системы государственного управления на давление со стороны бизнес-сообщества, стремящегося повысить качество регулирования и включиться в процесс формирования государственной политики.

Во-вторых, "умное регулирование" предполагает отработанные процедуры координации деятельности между самими регулятивными органами. Только в 2013 г. введена оценка проекта нормативного документа регулирующим органом, его подготавливающим. Вместе с тем ОРВ предполагает тесное межведомственное взаимодействие, прежде всего между Минэкономразвития России и регулятивными органами, наличие хорошо отработанных и налаженных коммуникаций. Иначе невозможно дать всестороннюю оценку всех эффектов, сопряженных с принятием регулятивного решения. Если такого взаимодействия достичь не удается, то ОРВ превращается в формальную критику юридических формулировок проекта нормативного решения.

Взаимодействие Минэкономразвития России с другими органами государственной власти — разработчиками нормативных правовых актов — в рамках процедуры ОРВ достаточно противоречиво, поскольку происходит в условиях очевидного различия в интересах. Деятельность государственного регулятора оценивается по количеству принятых нормативно-правовых норм, однако эта оценка не включает анализ последствий регулирования, основанного на этих нормах. В этой ситуации процедура ОРВ рассматривается как дополнительная административная нагрузка, что стимулирует желание регуляторов любыми способами ее обойти [6].

В-третьих, "умное регулирование" — эго открытая деятельность. Действующие правила предусматривают публичные консультации только после того, как уже сформулирована проблема, на решение которой направлен проект нормативного правового акта. Тем самым заинтересованные стороны выпадают из процесса идентификации этой проблемы.

Уведомления о публичных консультациях направляются в ТПП РФ, РСПП, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "Опора России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия". Таким образом, предпринимательское сообщество может выступать в ходе обсуждения документов лишь консолидировано. Собственные позиции могут высказывать только представители крупных компаний. Представители Правительства РФ утверждают, что такой подход в перспективе позволит максимально широко вовлечь в обсуждение проектов нормативных правовых актов потенциальных адресатов регулирования, получать более подробную информацию о возможных непредвиденных последствиях, к которым может приводить вводимое регулирование, делать прогноз его эффективности [7]. Очевидно расхождение с принципами ОЭСР, применяемыми при разработке процедуры ОРВ. Эти принципы требуют обязательного определения всех заинтересованных лиц и уведомления их о проводимых публичных консультациях.

Отсутствие адресности публичных консультаций свидетельствует, что изначально российская модель ОРВ ориентирована на приоритет внутренних (административных) для системы государственного управления консультаций. Политический характер данного института поглощен административными задачами. Причем и административное согласование имеет существенные ограничения. Эго кардинально отличает российскую модель от модели ОЭСР, где приоритет отдан внешним (политическим) консультациям. Ни Минэкономразвития России, ни разработчики нормативных правовых актов нe стремятся к построению открытых коммуникаций С обществом и ассоциациями бизнеса, а публичные консультации сводятся лишь к комментированию подготовленного текста документа, как правило, отягощенного сложной юридической терминологией.

По результатам публичных консультаций в рамках российских процедур ОРВ трудно определить, насколько полно учтены предложения заинтересованных сторон. Заключения по ОРВ страдают неконкретностыо представления этих результатов, что проявляется в типичных присутствующих в них клише: "в ходе публичных консультаций большинством участников было отмечено", "по мнению большинства респондентов". В отдельных заключениях вообще отсутствует список заинтересованных сторон и не излагаются их позиции, а только указано: "свод замечаний и предложений субъектов предпринимательской и иной деятельности, органов исполнительной власти субъектов РФ по тексту проекта приказа прилагается" [8].

В-четвертых, "умное регулирование" требует тщательной проработки процедурной обеспеченности процесса ОРВ с необходимыми механизмами подотчетности. В странах ОЭСР разрабатываются целые руководства для проведения ОРВ, как государственными органами, так и консалтинговыми агентствами. Если государственный регулятор при проведении ОРВ не соблюдает установленные требования, он должен в заключении объяснить свое отступление от правил. Кроме того, в России отсутствует государственный орган, имеющий функции контроля соответствия процедуры ОРВ установленным требованиям.

В отличие от стран ОЭСР, где приняты законы или др. нормативные акты о качестве регулирования, о взаимодействии с заинтересованными сторонами, в России отсутствуют нормативно закрепленные требования к регуляторной системе, которые бы обеспечивали представление интересов общества при принятии государственных решений, разработке государственной политики, стратегий, программ. Это служит дополнительным ограничением для развития института ОРВ.

Как уже отмечалось, ОРВ является нe просто документом, полученным в результате экспертной аналитической деятельности, но и определенной процедурой обсуждения с участием представителей целевых групп. Поэтому по итогам ОРВ необходимо отражать описание процесса обсуждения предлагаемых мер. Консультационный процесс способен существенно повысить общее качество существующего государственного регулирования. Для обеспечения обоснованной оценки нормативного правового акта в группу экспертов, участвующих в публичных консультациях, целесообразно включить следующих участников:

представителей ФОИВ, принявшего нормативный правовой акт, подвергаемый оценке;

  • — представителей ФОИВ, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности;
  • — профессиональных консультантов, специализирующихся в соответствующей сфере регулирования;
  • — представителей предпринимательского сообщества.

Безусловно, можно согласиться с экспертами, что жизнеспособность ОРВ как элемента модернизированной системы государственного регулирования зависит от уровня политической поддержки, поскольку она включает как координационные, так и распределительные аспекты принятия решений. Чем выше уровень политической поддержки процедур ОРВ, тем больше шансов на то, что данный компонент дискреционных институциональных изменений окажется работоспособным [9]. Это позволит повысить качество институтов государственного управления, обрамляющих модернизационные процессы. Примером являются страны ОЭСР, в которых сбор и обработка информации производятся на административном уровне, а решение па основе результатов ОРВ принимается на политическом уровне.

Политические риски ОРВ связаны с проблемой прозрачности, поскольку рост последней в ходе дальнейшей институциализации ОРВ может затронуть часть заинтересованных групп, присваивавших политическую ренту именно благодаря непрозрачности процесса выработки коллективных решений. В результате повышения качества ОРВ такие группы могут оказаться в проигрыше и будут стремиться к выхолащиванию его содержания, основанному на асимметричном распределении информации и посредством эксплуатации недостаточно четкого понимания всеми остальными участниками процесса особенностей институционального проектирования.

Правительство РФ предприняло определенные шаги для создания новых каналов включения гражданского общества в процесс обсуждения государственных решений. Как пример можно привести создание Открытого правительства. Основной его целью, как официально объявлялось, является обеспечение участия граждан и заинтересованных организаций в открытой экспертизе социально значимых законопроектов, инициируемых Правительством РФ. Начал работать сайт, позволяющий проводить следующие этапы общественной экспертизы законопроектов: информирование о плане проведения открытой экспертизы законопроектов, исходя из решений, принимаемых Комиссией но законопроектной деятельности Правительства РФ; проведение открытой экспертизы, в ходе которой зарегистрированные пользователи предлагают свою редакцию положений законопроекта и размещают комментарии; формирование и публикация отчетов о проведении экспертизы [10]. В основу проекта "Открытое правительство" положен принцип краудсорсинга (англ, crowdsourcing, crowd — "толпа" и sourcing — "использование ресурсов"), позволяющий использовать мнения граждан для совершенствования законопроектов. Смысл данного метода — переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан к разработке проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом законопроекта. Граждане, участвуя в экспертизе законопроекта, формируют рейтинги отдельных положений законопроекта. Однако на данном этапе, так же как и ОРВ, Открытое правительство свидетельствует больше о потенциале различных технологий, чем о серьезных успехах в развитии коммуникативных процессов в публичном управлении. Сохраняется актуальность задачи последовательной и целенаправленной работы по формированию институтов обратной связи гражданского общества и публичного управления. Одним из направлений ее решения является управленческое консультирование.

  • [1] См.: Методическое руководство к организации публичного обсуждения нормативных правовых актов на всех стадиях его подготовки. URL: economy.gov.ru/wps/wcm/ connect (дата обращения: 11.11.2014).
  • [2] См.: Хавина Л., Живулин В. Мы изменяем процесс нормотворчества, пошагово внедряя в него институт ОРВ // Экономика и жизнь. 2012. N9 5 (9421).
  • [3] URL: regulation.gov.ru (дата обращения: 11.11.2014).
  • [4] См.: Павроз А. В. Бизнес и государство в России: Фундаментальные проблемы взаимодействия и стратегии их преодоления. С. 138.
  • [5] Шохин А. А. Кто заплатит за модернизацию? URL: pcnn.p(|)/viewpoint/viev/42 (дата обращения: 11.11.2014).
  • [6] Например, по сведению Минэкономразвития России, только с сентября 2010 но май 2011 г. Роспотребнадзором без проведения оценки регулирующего воздействия было принято более 10 санитарных правил и нормативов, установивших ограничения при производстве продуктов питания. Обоснованность этих ограничений была достаточно сомнительной для российских производителей пищевой продукции. См.: Доклад о практике внедрения и дальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. М., 2011. С. 15.
  • [7] См.: Доклад о практике внедрения и дальнейшем развитии института оценки регулирующего воздействия в нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. С. 32.
  • [8] См.: Заключения об ОРВ. URL: economy.gov.ru/wps (дата обращения: 11.11.2014).
  • [9] См.: Крючкова II. В., Шаститко Л. Е. Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования. С. 28.
  • [10] URL: open.gov.ru/ (дата обращения: 11.11.2014).
 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы