Особенности доказывания по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
В предмет доказывания по данной категории дел, возникающих из публичных правоотношений, входит установление следующих обстоятельств.
1. Относятся ли оспариваемые решения и действия к решениям и действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, предусмотренным гл. 25 ГПК.
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее – постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2).
- 2. Имеется ли нарушение прав и свобод гражданина, созданы ли препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, возложена ли незаконно на гражданина какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
- 3. Наличие причинной связи между решением и действием (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и нарушением прав и свобод гражданина, созданием препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод или незаконным возложением на гражданина какой-либо обязанности или незаконного привлечения к ответственности.
- 4. Законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия). При рассмотрении дела по существу суд выясняет:
- • имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например, при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
- • соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
- • соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия)[1].
5. Соблюдение срока, установленного ГПК для обращения в суд с заявлением. В силу ст. 256 ГПК гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Принимая во внимание положения ст. 256 ГПК, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.
При этом необходимо учитывать, что помимо указанного в ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячного срока обращения с заявлением в суд действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК, ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 № 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", ст. 357 ТК, п. 3 ст. 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 "О беженцах", п. 4 ст. 7 и п. 7 ст. 13.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", п. 3 ст. 8 Закона РФ от 19.02.1993 № 4530-1 "О вынужденных переселенцах")[2].
6. Факт активной легитимации, свидетельствующий о надлежащем заявителе. В качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные доя исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).
При этом важным условием активной легитимации является нарушение прав и свобод гражданина, создание препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконного привлечения к ответственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом. Согласно правилам, закрепленным в ст. 398 ГПК, заявителями по этим делам могут также выступать иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации.
На основании ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность (п. 12, 13 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2).
7. Заявление должно быть подведомственно суду общей юрисдикции. В постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 (п. 7, 8 и др.) содержится перечень случаев, когда дела не подведомственны суду первой инстанции.
По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен.
При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях – также тексты конституций (уставов) и законов субъектов РФ, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований.
При оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать к материалам дела тексты должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия указанных лиц (п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2).
В целях правильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере, установленном ч. 2 ст. 249 ГПК.
