Международные организации и конференции в сфере охраны окружающей среды

Международные организации прочно вошли в структуру системы международных экологических отношений в качестве важного ее элемента, без которого само функционирование всей системы в целом уже немыслимо и практически невозможно, учитывая характер экологической проблематики.

На сегодняшний день сложилась довольно разветвленная сеть международных организаций, которые в той или иной степени занимаются экологической проблематикой. Как отмечалось на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2009 г. межправительственных организаций, в той или иной степени занимающихся вопросами экологии, в настоящее время насчитывается около 60, но действуют они разрознено и несогласованно

[1], когда некоммерческая организация "Консервэйшн Интернэшнл" (США) приобрела за 100 тыс. долл. США часть задолженности коммерческого банка Боливии на сумму 650 тыс. долл. США с 85%-ной скидкой, т.е. по цене 15 центов за 1 долл. В обмен на это Боливия повысила степень правовой защиты и статус биосферного заповедника Бени площадью в 135 245,94 га, регионального парка Якума, расположенного рядом на площади в 354 992,27 га, бассейна реки Кордебент и лесного заказника Чимэйт площадью в 1 161 674,82 га. Правительство Боливии также согласилось учредить операционный фонд в местной валюте в размере, эквивалентном 250 тыс. долл. США для управления и защиты биосферного заповедника Бени и расположенной вокруг пего буферной зоны.

В свою очередь "Консервэйши Интернэшнл", действуя через местную неправительственную организацию, согласилась оказывать на длительной основе техническую, финансовую помощь, а также предоставлять услуги в области менеджмента в вопросах, связанных с подпадающими под защиту районами.

Свое продолжение по отношению к Боливии договоры об обмене получили 19 мая 1993 г., когда природозащитная организация "Нэйче Консерванси" со штаб-квартирой в США, ВФДП совместно с трастовой компанией "Морган Гаранта" (основной кредитор) приобрели 11 465 795 долл. США внешнего долга Боливии у центрального банка этой страны в рамках программы снижения задолженности. Взамен были выпущены облигации стоимостью в 50% от номинала. В результате "Нэйче Консерванси" направило высвобожденные средства в национальной валюте на развитие национальных парков Амборо и Ноэль Кемпф Меркадо, ВФДП – на комплексную программу обучения с целью повышения рационального использования природных ресурсов в лесах юго-восточной низменности Боливии и на совершенствование управления лесами за пределами сети особо охраняемых природных территорий через работу с правительством, местными неправительственными организациями и сообществами.

Вторым договором об обмене явился договор с Эквадором. 8 октября 1987 г. "Фундасьон натура", ведущая некоммерческая природозащитная организация Эквадора, заключила договор с финансовым бюро правительства, в соответствии с которым она получила право обменять до 10 млн долл. США из объема внешней задолженности страны на национальную валюту.

В декабре 1987 г. американский филиал ВФДП подписал соглашение с "Фундасьон натура", в соответствии с которым он согласился приобрести часть внешнего долга центрального банка Эквадора на сумму 1 млн долл. США[2]. В итоге эта часть внешнего долга была продана по цене 35 центов за 1 долл., т.е. за 354 тыс. долл. США.

Высвобожденные средства были направлены на финансирование экологических программ, которые касались особо охраняемых природных территорий и объектов, развития инфраструктуры парков, учреждения природных заповедников, подготовки работников парков и более широкой эколого-просветительской деятельности среди населения.

"Фундасьон натура", в свою очередь, приняла на себя обязательство на передаваемые ей денежные средства на девять лет (до 1996 г.) учредить фонд в поддержку различного рода экологических инициатив.

  • 22 марта 1989 г. "Фундасьон натура" продолжила реализацию программы обмена полученного титула на внешний долг на экологические проекты, заключив договор с природозащитной организацией "Ботанический сад штата Миссури". По этому соглашению часть внешнего долга Эквадора размером в 3 600 000 долл. США была продана по цене
  • 424 тыс. 80 долл. США. В ответ на это в Эквадоре был создан фонд охраны окружающей среды в местной валюте в размере, эквивалентном 3 600 000 долл. США, призванные содействовать защите и управлению национальными парками.

А 4 апреля того же года "Фундасьон натура" заключила договор с ВФДП о продаже последнему части внешнего долга Эквадора на сумму в 5 389 473 долл. США за 640 тыс. долл. США. Высвобожденные средства через фонд охраны окружающей среды пошли на защиту и управление такими особо охраняемыми природными территориями и буферными зонами, как экологические заповедники Каямбе-Коко, Котакачи и Куябено, национальные парки Сангай, Ясуни, Подокарпус, Галапагос и Мачалилья, а также на обучение эквадорцев делу охраны окружающей среды.

Если сравнить эти два первых опыта договорного обмена части внешнего долга на природоохранные цели, то можно прийти к некоторым предварительным выводам. В отличие от договора с Боливией, который по своему существу представлял собой акцию ad hoc, вариант с Эквадором явился первым шагом в осуществлении одобренной правительством этой страны программы обмена 10-миллионного внешнего долга. Заключение такого договора позволило правительству страны уже в первый год практически удвоить объем выделяемых им средств на развитие паркового хозяйства.

Обращает на себя внимание и тот факт, что договор с Эквадором является одним из первых примеров обмена долга на долги, когда долг в иностранной валюте погашался в обмен на новый долг в национальной валюте. Данный договор продемонстрировал интересную возможность для отдельных коммерческих банков или иных инвесторов вести переговоры со странами-должниками относительно освобождения долга от разного рода ограничений, поскольку стороны в подобного рода обмене, как правило, свободны устанавливать любые условия по отношению к новым вариантам долгов.

В дальнейшем практика выработала три типа договоров об обмене:

  • 1) коммерческие или трехсторонние договоры об обмене. В этом случае неправительственная природозащитная организация, выступая в роли донора, приобретает титул на долг коммерческого банка на вторичном рынке. В дальнейшем неправительственная организация передает титул па долг государству-должнику в обмен на обязательство последнего либо осуществлять конкретную экологическую политику, либо выпустить государственные облигации от имени природозащитиой организации с целью финансирования природоохранных программ. Всего за период с конца 1980-х гг. до 2010 г. с помощью таких трехсторонних договоров об обмене на цели охраны окружающей среды было высвобождено 140 млн долл. США;
  • 2) двусторонние договоры об обмене. В этой схеме принимают участие два государства, одно из которых – государство-кредитор – прощает часть причитающегося ему публичного долга государства-должника в обмен на экологические обязательства последнего. Примером двустороннего договора об обмене может служить заключенный в октябре 1991 г. договор с Ямайкой, по которому правительство США простило часть официального долга Ямайки, разрешив направить эквивалентную сумму на счета национальных фондов, финансирующих природозащитные проекты. С помощью средств таких фондов на Ямайке в 1993 г. был учрежден Экологический благотворительный фонд Ямайки в размере, эквивалентном 437 956 долл. США. Через систему национальных парков Фонд способствовал сохранению биологического разнообразия в морском парке Монтего Бей и в национальном парке "Голубые горы";
  • 3) многосторонние договоры об обмене во многом схожи с двусторонними договорами об обмене. От последних их отличает лишь то, что в трансакции принимают участие более двух государств. С помощью двухсторонних и многосторонних договоров об обмене в период с 1987 по 2010 г. на цели охраны окружающей среды было направлено 900 млн долл. США.

Договоры об обмене продемонстрировали оперативную связь между природоохранением и финансовыми рынками и свою способность существенно уменьшить реальные затраты развивающихся стран на дело охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Их заключение возможно только в том случае, если в стране-должнике существует авторитетная сильная неправительственная природозащитная организация (при этом переговоры могут вестись с тремя ключевыми партнерами: правительством, центральным банком и соответствующей неправительственной природозащитной организацией). Трансакция может иметь место только в том случае, когда имеются серьезные основания на получение одобрения со стороны государства-должника (в противном случае ставится под вопрос возможность конвертации долга в национальную валюту). Решая вопрос о передаче титула на долг, природозащитная организация государства-кредитора может либо приобрести долг и в дальнейшем подарить его своему партнеру в государстве-должнике, либо простимулировать своими ресурсами передачу долга напрямую природозащитной организации государства-должника (это зависит от условий налогообложения). Конвертация обмениваемого долга в национальную валюту производится в соответствии с положениями достигнутого с государством-должником договора.

  • [1] Speech delivered by Н. Е. Mr. Nicolas Sarkozy, President of the French Republic, New York, 23rd September 2009 // un.org/ga/64/generaldebate/index.shtml./. При этом на универсальном уровне сегодня отсутствуют ММПО, специально созданные государствами для решения экологических проблем. Вопрос об учреждении такой организации, условно именуемой Международной экологической администрацией, в доктрине международного права и в рамках ЮНЕП обсуждается с конца 1980-х гг. Вопрос о разработке предложений для улучшения руководства в области охраны окружающей среды обсуждался на сессии Совета Управляющих ЮНЕП (см. ниже) в феврале 2010 г. Параллельно ЕС, и прежде всего Франция, выступает за учреждение Всемирной организации по охране окружающей среды, что на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2009 г. получило поддержку многих государств.

    В этих условиях центральное место в системе международного природоохранного сотрудничества занимает ООН в силу практически универсальной правосубъектности, которой Организация наделена ее членами. Среди главных органов ООН основная роль в организации международных природоохранных мероприятий принадлежит Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС. Если на Генеральную Ассамблею возложены функции по общему руководству природоохранной деятельностью ООН, в том числе и но руководству деятельностью ЭКОСОС в данной области, то ЭКОСОС обладает конкретной компетенцией но осуществлению такой деятельности. В составе Международного Суда ООН с 1993 по 2006 г. существовала специальная Камера по экологическим вопросам (см. последнюю сноску к параграфу 22.2).

    Как указывалось выше, по решению Генеральной Ассамблеи ООН были проведены три крупнейшие международные конференции по проблемам окружающей среды. На них были приняты рекомендации учредить в структуре ООН специальные природоохранные органы – ЮНЕП и Комиссию по устойчивому развитию.

    ЮНЕП была учреждена на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 15.12.1972 № 2997 (XXVII) "Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды" в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи в составе четырех главных органов: Совета Управляющих, Секретариата, Фонда по окружающей среде и Совета по координации в области окружающей среды (в 1977 г. решением Генеральной Ассамблеи ООН Совет по координации был упразднен и его функции были переданы Административному комитету ООН по координации). Совет Управляющих – единственный в структуре Программы состоит из представителей суверенных государств. Совет состоит из 58 членов, избираемых Генеральной Ассамблеей на трехлетний срок на основе принятого в системе ООН принципа справедливого географического представительства. Места в Совете распределены следующим образом: 16 – для представителей африканских государств, 13 – для азиатских, 13 – для западно-европейских и иных государств, 10 – для латиноамериканских, 6 – для восточноевропейских.

    С созданием ЮНЕП международное природоохранное сотрудничество активизировалось, стало более упорядоченным и планомерным.

    Комиссия по устойчивому развитию была учреждена в 1993 г. в качестве вспомогательного органа ЭКОСОС в целях содействия осуществлению принятой на Конференции в Рио- де-Жанейро "Повестки дня на XXI век".

    Специализированные учреждения ООН начали уделять внимание экологической проблематике в 1950-е – начале 1960-х гг. в контексте своей основной профильной деятельности.

    В ИКАО с 1983 г. функционирует Комитет по охране окружающей среды от воздействия авиации, который образовался в результате слияния Комитета по авиационному шуму и Комитета по авиационной эмиссии. В 1971 г. ИКАО приняла первую редакцию Приложения 16, содержавшую стандарты и рекомендации по авиационному шуму. С 1981 г. Приложение получило название "Охрана окружающей среды" и состоит из двух томов: первый том включает стандарты по авиационному шуму, второй – стандарты и рекомендации по эмиссии авиационных двигателей.

    Сотрудничая с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата 1992 г., ИКАО в Сводном заявлении о постоянной политике и практике в области охраны окружающей среды признала принцип предосторожности в качестве одного из принципов своей политики и что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода.

    ФАО является ключевым партнером по трем природоохранным конвенциям: Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочной конвенцией ООН об изменении климата 1992 г. и Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г. Она выступает в роли ведущей организации по подготовке проектов соответствующих конвенций по Программе региональных морей ЮНЕП. ФАО сыграла ведущую роль в формировании проектов предложений по регулированию использования биологических ресурсов открытого моря в ходе работы III Конференции ООН по морскому праву. В настоящее время практически нет ни одного вопроса в области рыболовства, который не являлся бы предметом внимания ФАО.

    В составе ФАО функционируют Комитет но лесам, Комитет по сельскому хозяйству, Комитет по всемирной продовольственной безопасности (всего восемь комитетов), а также Комиссия по "Codex Alimentarius", созданная в 1963 г. из специалистов ФАО и ВОЗ, которая устанавливает стандарты по питанию.

    В ИМО исключительной компетенцией принимать рекомендации по вопросам предотвращения загрязнения моря наделена Ассамблея (ст. 15 Конвенции о Международной морской организации 1948 г.). Кроме нее разработкой экологической проблематики занимаются также Комитет по защите морской среды и Юридический комитет (своим созданием обязан аварии с нефтяным танкером "Торри- Каньон" в 1967 г.).

    По признанию большинства специалистов ИМО обладает специальной ответственностью в области загрязнения морской среды нефтью, нефтепродуктами, другими опасными и вредными веществами с судов. Не случайно практически все ныне действующие международные конвенции в этой области либо разрабатывались в рамках этой Организации, либо принимались и обсуждались при ее непосредственном участии.

    В 1997 г. ИМО приняла новое Приложение VI. В мае 2000 г. Организация приняла решение запретить использование на судах хлорированного углеводорода, который обладает большим "парниковым" потенциалом.

    Среди универсальных международных неправительственных экологических организаций ведущая роль принадлежит МСОП – независимой международной некоммерческой организации, созданной в 1948 г. во Франции. Его основная цель состоит в осуществлении руководства и оказании содействия мировому природоохранному движению для поддержания целостности и сохранения разнообразия живой природы и обеспечения использования человеком природных ресурсов на устойчивой и справедливой основе.

    Основная деятельность МСОП сосредоточена в его шести комиссиях: комиссии по видам животных, находящихся под угрозой исчезновения: комиссии по особо охраняемым территориям; комиссии по экосистемному управлению; комиссии по экологическому праву; комиссии по экологической, экономической и социальной политике; комиссии по образованию и связи в области экологии, а также в Центре экологического права Союза, учрежденного в 1970 г. в г. Бонне (ФРГ). Союзом были разработаны и рекомендованы к принятию многочисленные универсальные, региональные, субрегиональные и национальные нормативные природоохранные акты.

    Важную роль в деле защиты и сохранения окружающей среды и ее отдельных объектов играют сегодня также такие международные неправительственные экологические организации, как Всемирный фонд дикой природы (ВФДП) (1961 г.) и Гринпис Интернэшнл (1971 г.).

    В частности, ВФДП принадлежит идея использования в условиях глобального кризиса внешней задолженности развивающихся стран 1980-х гг. части их внешнего долга на природоохранные программы путем заключения так называемых договоров об обмене ("Debt-for-nature Swaps"). Эти договоры, с одной стороны, пусть незначительно, но уменьшают внешнюю задолженность развивающихся государств, а с другой – позволяют последним высвобождать финансовые ресурсы в национальной валюте для решения наиболее острых экологических проблем.

    Впервые направить часть внешнего долга развивающихся стран на цели охраны окружающей среды с последующим вычетом этой части из суммы долга было предложено в 1984 г. И уже начиная с 1987 г. ВФДП стал практиковать заключение договоров об обмене с рядом стран Латинской Америки, Африки, Юго-Восточной Азии, Европы, действуя через свои филиалы в США. Сегодня системой таких договоров охвачено около 40 государств мира: Аргентина, Бангладеш, Белиз, Болгария, Боливия, Ботсвана, Бразилия, Вьетнам, Гана, Гватемала, Гвинея Бисау, Гондурас, Доминиканская Республика, Египет, Замбия, Индонезия, Иордания, Камерун, Колумбия, Коста-Рика, Мадагаскар, Мексика, Нигерия, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Польша, Сальвадор, Сирия, Танзания, Тунис, Уругвай, Филиппины, Чили, Эквадор, Ямайка. В 2001 г. с предложением заключить такой договор к России обратились США, но это предложение было отклонено.

    Хронологически первый договор об обмене датируется 13 июля 1987 г.

    {{Bolivia to Protect Lands in Swap for Lower Debt // New York Times. 1987. July 14.
  • [2] World Wildlife Fund and Ecuador Sign Largest Debt-for-Nature Swap // World Wildlife Fund Press Release. 1987. December 14.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >