Общая характеристика нормативных правовых актов

В основе самой распространенной классификации нормативных правовых актов лежит их юридическая сила, которая определяется компетенцией и положением издавшего его органа в системе правотворческих органов. По данному признаку все российские нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные акты.

Закон – это нормативный акт, принятый высшим законодательным органом государства с соблюдением особой процедуры. Законы являются основным источником права социального обеспечения в России.

Среди законов особое место принадлежит Конституции РФ. Во-первых, она обладает юридическим верховенством над всеми иными источниками права вообще. Во-вторых, она закрепляет весь комплекс социально-экономических нрав человека. Право на социальное обеспечение раскрывается в ст. 37–40 Конституции РФ.

С точки зрения организации содержания законы принято делить на кодификационные и обыкновенные (или текущие).

Единого кодификационного закона (основ законодательства или кодекса), охватывающего всю совокупность отношений по социальному обеспечению, до сих пор не принято, хотя эта проблема остается чрезвычайно актуальной. Реформы государственной системы социального обеспечения конца XX – начала XXI в. значительно активизировали законотворческий процесс. Но ускоренная подготовка новых законов во многих случаях негативно отразилась на их качестве. Новые федеральные законы характеризуются крайней нестабильностью, как правило, имеют несколько редакций, подвергаются частым изменениям и дополнениям. Одни и те же понятия в них формулируются по-разному. Не во всех законах предусматриваются источники финансирования и механизмы реализации прав и ответственности обязанных субъектов, что превращает их в декларации. Среди типичных недостатков федеральных законов следует назвать бессистемность, противоречия, дублирование, пробелы, коллизии, большое количество отсылочных норм. Все это снижает эффективность правового регулирования и затрудняет правоприменительную деятельность.

Разработка кодекса социального обеспечения позволила бы не только упорядочить правовое регулирование и устранить противоречия, порождаемые отсутствием системного подхода, но и поднять на более высокий качественный уровень содержание нормативного материала.

Кодекс социального обеспечения нельзя заменить отдельными рамочными законами (в качестве примера можно привести Закон об основах соцобслуживания, Закон об основах соцстрахования и др.), число которых постоянно растет, так как это не решает проблемы в целом.

Среди источников права социального обеспечения необходимо назвать кодификационные законы смешанного типа, которые регулируют общественные отношения, образующие предметы различных отраслей. В частности, нормы социального обеспечения содержатся в Законе об основах охраны здоровья граждан, Законе о занятости населения и др.

Необходимость кодификации отечественного законодательства о социальном обеспечении обосновывалась учеными еще в советский период. Ее актуальность многократно возросла в современный период. Однако в условиях перманентной реформы и нестабильности правового регулирования всеобъемлющая кодификация вряд ли возможна. Поэтому большинство правоведов склоняются к поэтапной кодификации по видам социального обеспечения (М. Л. Захаров, С. И. Кобзева, Т. К. Миронова, В. Б. Савостьянова, Э. Г. Тучкова и др.).

Наиболее близко к воплощению задачи кодификации в жизнь подошли ученые-юристы М. Л. Захаров, В. Б. Савостьянова, Э. Г. Тучкова, разработавшие в 2008 г. проект пенсионного кодекса РФ[1]. Свой вариант проекта пенсионного кодекса РФ представила в 2009 г. группа разработчиков под руководством Л. А. Федуна, состоявшая в основном из экономистов[2].

Если сравнить указанные проекты, то первый отличается единством концептуального подхода и тщательной проработкой правовых норм. Он состоит из 5 частей, 11 разделов, 216 статей.

Второй проект является более объемным. Он включает общую и особенную части, 12 разделов, 32 подраздела, 566 статей. В нем закрепляются основы пенсионной системы РФ, подробно регламентируются вопросы финансирования пенсионного обеспечения и персонифицированного учета в системе пенсионного страхования, устанавливаются условия, определяющие право на пенсии, виды и размеры пенсий. Отдельная часть посвящена регулированию процедурных отношений но назначению и выплате пенсий, перерасчету их размеров.

Вместе с тем в нем содержатся сложносовместимые с юридической точки зрения положения, относящиеся как к государственной, так и к негосударственной системе пенсионного обеспечения. В самом общем виде второй проект является не столько кодексом, обеспечивающим единство и необходимую дифференциацию правового регулирования, сколько механическим объединением норм разных федеральных законов. К его существенным недостаткам можно отнести отсутствие норм об ответственности государственных органов и других публичных агентов (ПФР и негосударственных пенсионных фондов) за несвоевременное назначение пенсии, неверное исчисление ее размера, неправомерное удержание из пенсии и др.

В обоих проектах, помимо социально-обеспечительных норм, содержатся нормы финансового и административного права. Но в первый проект они включены в минимальном количестве в информационных целях и в целях разграничения управленческих полномочий между Правительством РФ и ПФР. Напротив, во втором проекте их количество чрезмерно, что свидетельствует о стремлении разработчиков подменить действующие федеральные законы, может привести к конкуренции норм и затруднить правоприменительную деятельность.

В целом второй проект нуждается в глубокой юридической проработке вопросов совмещения социальнообеспечительных и гражданско-правовых конструкций и механизмов, чтобы избежать правовых коллизий с гражданским законодательством.

Текущие законы касаются отдельных видов социального обеспечения (например, трудовых пенсий, государственных пенсий и пр.).

Сфера действия законов обусловливается федеративным устройством государства. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что нормативные правовые акты по вопросам социального обеспечения могут приниматься на федеральном и региональном уровнях.

К исключительной компетенции Российской Федерации относится определение основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области социального развития, утверждение федерального бюджета, введение федеральных налогов и сборов, служащих источником финансирования государственных пенсий, пособий, компенсаций, субсидий и оплаты медицинских и социальных услуг.

Определенной компетенцией в области социального обеспечения обладают и органы местного самоуправления. Но правотворческая активность этих органов существенно ограничивается бюджетными возможностями. К их ведению относится организация оказания скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, предоставление денежной и натуральной помощи малоимущим лицам и др.

Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым но предметам исключительного ведения Российской Федерации или же предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это же правило применяется и в отношении актов органов местного самоуправления.

Региональное законотворчество в сфере социального обеспечения динамично развивается. Законами субъектов РФ регулируются условия предоставления адресной социальной помощи; утверждается состав потребительской корзины и величина прожиточного минимума; закрепляются стандарты максимально допустимой доли расходов на оплату жилищных и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи; вводятся дополнительные пенсии для престарелых граждан и пособия в связи с рождением детей; определяется порядок исчисления выслуги лет государственных гражданских служащих в органах власти субъектов РФ и решаются другие вопросы.

Разновидностью классификации по сфере действия является объединение источников по кругу лиц.

Речь идет о дифференциации социального обеспечения с учетом субъектов, нуждающихся в особой социальной защите (женщины, дети, инвалиды, государственные служащие), и их материального положения.

Дифференциация осуществляется с помощью специальных законов и норм, которыми устанавливаются дополнительные права, преимущества или изъятия.

Число таких норм было слишком велико. По оценкам Минтруда России, количество граждан, имевших право на льготы по Закону о ветеранах, достигало 32 млн, в том числе: свыше 800 тыс. – инвалидов Великой Отечественной войны, более 1 млн – участников войны, 9,8 млн – тружеников тыла, 904 тыс. – членов семей погибших, 20 млн – ветеранов труда[3]. Далеко не всем из них следовало сохранять льготы в новых экономических условиях, поскольку эти льготы значительно усиливали финансовую нагрузку на бюджеты различных уровней и уже не соответствовали своему целевому назначению.

Правительство РФ провело комплексный анализ норм, закрепляющих дополнительные преимущества для отдельных категорий населения, с учетом таких факторов, как причины введения, круг субъектов, стоимость и экономическая эффективность в сочетании с другими видами социального обеспечения, и пришло к выводу о целесообразности замены их денежными компенсациями. Монетизация льгот была осуществлена с 1 января 2005 г. на основании Закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Иные нормативные правовые акты по социальному обеспечению имеют форму указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, правил, инструкций, приказов и других нормативных актов министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Указы Президента РФ нормативного характера устраняют противоречия и восполняют пробелы федерального законодательства, вводят дополнительные виды обеспечения.

Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. Полномочия по выплате трудовых пенсий были закреплены за ПФР и его территориальными органами, которые не входят в систему органов исполнительной власти.

Указы Президента РФ касаются широкого круга вопросов социального обеспечения. В частности, Указом Президента РФ от 17 декабря 2002 г. № 1413 утвержден перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных служащих; Указом от 30 марта 2005 г. № 363 "О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 годов" с 1 мая 2005 г. установлено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение инвалидам и участникам Великой Отечественной войны; бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, и т.д.

Постановления Правительства РФ не только координируют деятельность органов государственной власти по реализации принятых федеральных законов и указов Президента РФ, но и определяют стратегию социальной защиты отдельных категорий граждан.

Правительством РФ установлены многочисленные списки, перечни видов работ, профессий и должностей, с учетом которых назначаются досрочные трудовые пенсии.

Ежеквартально Правительство РФ утверждает величину прожиточного минимума в целом но Российской Федерации и для основных социально-демографических групп, с учетом которой предоставляется государственная социальная помощь.

Порядок применения законодательных норм конкретизируется постановлениями Правительства РФ, правительств субъектов РФ и актами министерств и ведомств.

Довольно активное участие в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции принимают министерства и ведомства. Минтруда России является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области здравоохранения, социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми, женщин и детей, а также нуждающихся в государственной поддержке других групп населения. В ведении этого Министерства находится разработка предложений по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении, подготовка по поручениям Правительства РФ заключений по проектам законов, а также нормативных актов министерств и ведомств РФ, обобщение практики применения законодательства и обеспечение единообразного его применения на всей территории РФ.

Большое количество нормативных правовых актов принимается органами исполнительной власти (например, Правительством РФ, Минфином России) совместно с внебюджетными фондами – ПФР, ФСС РФ, ФФОМС.

  • [1] Захаров М. Л., Тучкова Э. Г., Савостьянова В. Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. М.: Р.Валент, 2008.
  • [2] Пенсионный кодекс Российской Федерации. Проект. М.: Проспект, 2009.
  • [3] Пашкова Г. Г. Льготы в праве социального обеспечения : автореф, дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 3.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >