Подготовка налоговой реформы

Дальнейшее развитие российской налоговой системы представляло собой этап подготовки налоговой реформы. Начиная с 1996 г. последовательно сокращалось число многочисленных налоговых льгот исключительного характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению неограниченного числа новых налогов. Одновременно осуществлялись разработка НК РФ и подготовка к его принятию.

Как любой процесс преобразования, налоговые реформы должны проводиться последовательно, в несколько этапов, первым и важнейшим из которых должен являться этап подготовительный. На данном этапе в первую очередь должны разрабатываться системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кроме того, на подготовительном этапе определяются главные положения и порядок осуществления реформы. Необходимым элементом данного этапа являются всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей, а также реальность реализации и своевременность ее осуществления. Заключительной фазой этого этапа должно стать принятие нового налогового законодательства. Иначе говоря, прежде чем проводить налоговые преобразования в форме реформы, необходимо в первую очередь определить, с какой целью реформа проводится, каковы должны быть ее конечные результаты, а также какими путями и средствами эти цели должны быть достигнуты. И только после этого есть смысл проводить необходимые налоговые преобразования.

Реформа, тем более налоговая, не может и не должна осуществляться ради самой себя. Ее целью должно быть в первую очередь создание экономических условий для увеличения производства, расширения налоговой базы и получения на этой основе бюджетом дополнительных финансовых ресурсов. Налогоплательщики должны знать, и знать наперед, что их ожидает после завершения реформы.

Именно подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого и полного проведения всего комплекса мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент пагубного характера и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже неэффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Между тем, на подготовительном этапе российской налоговой реформы были допущены достаточно серьезные просчеты. И главный из них – отсутствие четкой концепции налоговых преобразований. В результате этого налоговая реформа в России рискует постепенно превратиться в бессрочную.

Период реформирования

Следующий этап развития налоговой системы – это этап реформирования. Можно считать, что он начался в 1998 г., когда была принята первая, или так называемая общая часть НК РФ, вступившая в действие с 1 января 1999 г. Эта часть Кодекса регламентирует важнейшие положения налоговой системы России, в частности перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами. Принятие части первой НК РФ явилось поистине историческим моментом в развитии экономических реформ в России. С вступлением в действие этого законодательного документа начался этап реформирования всей системы налогообложения.

Однако принятие первой части Кодекса не обеспечило всестороннего решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Поэтому была продолжена работа над второй, специальной частью НК РФ, которая была принята в августе 2000 г. и вступила в действие с 1 января 2001 г. Указанная часть включала всего четыре главы, посвященные налогу на добавленную стоимость (НДС), налогу на доходы физических лиц, акцизам и единому социальному налогу. С 2010 г.

ЕСН выведен из российской налоговой системы и заменен взносами в государственные социальные фонды. В 2001 г. формирование новой налоговой системы было продолжено, и с 1 января 2002 г. вступили в действие еще четыре важнейшие главы НК РФ. Одна из них определяет порядок исчисления и уплаты одного из главнейших федеральных налогов – налога на прибыль организаций. Другая глава посвящена налогу на добычу полезных ископаемых, который объединил несколько ранее действовавших налогов, взимаемых с недропользователей. В этом же году был принят первый из налогов в рамках специальных налоговых режимов – единый сельскохозяйственный налог. Специальная глава НК РФ была посвящена налогу с продаж, который затем был отменен (с 1 января 2004 г.).

Этот процесс продолжился и в 2002 г. – были приняты еще три новые главы. Две из них посвящены налогообложению малого бизнеса. Речь идет об обновленном с 1 января 2003 г. едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также о новой редакции действовавшей до 2003 г. упрощенной системы налогообложения для малого предпринимательства.

С 1 января 2003 г. в состав налоговой системы России включен также транспортный налог, объединявший ранее действовавшие налог на имущество физических лиц в части обложения водно-воздушных транспортных средств и налог с владельцев транспортных средств, регулировавшийся Законом РФ от 18.10.1991 № 1759-1 "О дорожных фондах Российской Федерации".

Начиная с января 2004 г. вступили в действие еще четыре новые главы НК РФ. Одна из них посвящена специальному режиму налогообложения в условиях действия соглашении о разделе продукции; другая определяет порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.

Важное значение для налогоплательщиков имеет глава НК РФ, посвященная налогу на имущество организаций, в корне изменившая действовавший до этого порядок исчисления и уплаты данного налога. С 1 января 2004 г. введен новый федеральный сбор – сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологическими ресурсов.

В 2004 г. наступила определенная ясность с налоговой системой страны: были приняты ст. 13–15 НК РФ, устанавливающие перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Одновременно с этим продолжалась доработка недостающих глав второй части НК РФ. С 1 января 2005 г. вступили в действие три главы НК РФ, устанавливающие порядок исчисления и уплаты водного налога, государственной пошлины и земельного налога. Из 18 глав второй части НК РФ к настоящему времени принято 17. Не включен в Кодекс налог на имущество физических лиц, порядок исчисления и уплаты которого до сих пор регулируется не НК РФ, а отдельным федеральным законом, принятым еще в 1991 г. (с учетом поправок и уточнений).

Следует особо подчеркнуть, что принятие НК РФ не ставило своей целью кардинально перестроить действовавшую с 1 января 1992 г. в стране налоговую систему. Поэтому в кодексе сохранены основные налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций, НДФЛ, ресурсные налоги и др.), формирующие основу российской налоговой системы. Указанные налоги нашли широкое применение как в развитых, так и в развивающихся государствах, в различных экономических режимах. Они подтвердили высокую эффективность, за годы экономических реформ к ним адаптировались российские налогоплательщики и контролирующие органы.

Принятие НК РФ, прежде всего, способствует созданию и построению единой в рамках Российской Федерации налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов.

Решение этой задачи обеспечивается за счет установления закрытого перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов. Вместо ранее определенных федеральным законодательством 46 налогов и отчислений во внебюджетные фонды и более чем 100 фактически действовавших к моменту начала его разработки налогов, сборов и иных обязательных платежей НК РФ в настоящее время установлено всего 13 налогов и сборов.

Одновременно с этим осуществлена унификация налогов и иных обязательных платежей, в том числе и со схожей налоговой базой. Отменено также большое количество "мелких" налогов и сборов, обеспечивающих незначительные поступления в бюджеты, но дорогих в администрировании.

Изменена структура налоговой системы, направленная на минимизацию налогов и сборов, имеющих целевую направленность.

В частности, отменены имевшие целевое предназначение налоги на реализацию горюче-смазочных материалов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, приобретение автотранспортных средств, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, а также ряд других налогов и сборов.

Принятие НК РФ призвано обеспечить создание понятной и простой налоговой системы. Кодекс в значительной степени максимально унифицирует налоговые базы и правила исчисления и порядка уплаты отдельных налогов и, как следствие, упрощает налогообложение.

Особо следует отметить, что принятие Кодекса направлено также на существенное упрощение налогового законодательства на основе формирования единой правовой базы налогообложения, установления правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства.

Это обеспечено, в первую очередь, за счет систематизации действовавших норм и положений, регулирующих процесс налогового производства, приведения их в формализованную, единую, логически цельную и согласованную систему. В частности, устранены такие недостатки существовавшей до принятия Кодекса налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Одновременно Кодексом полностью отменено огромное количество подзаконных актов.

Важнейшее предназначение НК РФ – обеспечение стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также относительно долгосрочной предсказуемости в комплексе взаимоотношений между налогоплательщиками и государственными органами налогового контроля.

Указанная стабильность обеспечивается в первую очередь за счет того, что перечень региональных и местных налогов стал исчерпывающим. Это качественно изменило условия хозяйствования для предприятий, достаточно резко повысило их уверенность в неизменности основополагающих принципов налоговой системы на конкретную перспективу.

Стабильность налоговой системы в определенной мере гарантируется за счет законодательно установленного порядка введения в действие и отмены налогов и сборов, изменения правил налогообложения, а также установленного в Кодексе порядка введения во времени в действие актов законодательства о налогах и сборах.

Принципиальная направленность НК РФ – снижение общей налоговой нагрузки на экономику путем ее более равномерного распределения на всех налогоплательщиков, продолжение курса на дальнейшее постепенное уменьшение ставок основных федеральных налогов и ослабление фискальной нагрузки на фонд оплаты труда.

Это обеспечено, в первую очередь, за счет сокращения количества налогов, а также ликвидации оборотных налогов, уплачиваемых с выручки.

Наиболее серьезное влияние на снижение налогового бремени оказало снижение налоговых ставок. Для реализации целей налоговых преобразований НК РФ отменена прогрессивная шкала налогообложения с одновременным существенным снижением единой ставки налога на доходы физических лиц.

С 20 до 18% снижена также ставка налога на добавленную стоимость, что позволило увеличить оборотные средства налогоплательщиков более чем на 100 млрд руб. в расчете на год.

Самые революционные изменения в части налоговых ставок произошли по налогу на прибыль организаций. Существовавшая до принятия НК РФ предельная ставка налога в размере 35% была снижена до 24%, а с 1 января 2009 г. – до 20%.

Важной задачей НК РФ явилось формирование справедливой налоговой системы. Указанная задача была решена прежде всего за счет сокращения огромного количества бессистемно действовавших налоговых льгот, которые нарушали основополагающий принцип налогообложения – принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Общеизвестно, что льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное фискальное давление для других. Кроме того, многие из действовавших налоговых льгот были недостаточно эффективны и зачастую не достигали тех адресатов, для которых они вводились. Одновременно наличие таких льгот способствовало созданию возможностей для ухода от налогообложения.

Напротив, отмена преобладающего большинства, как правило, неоправданных налоговых льгот способствует росту собираемости налогов за счет перекрытия имеющихся каналов ухода от налогообложения. Общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших "в тень" или вывезенных за рубеж.

Существенно уменьшил НК РФ число льгот по налогу на доходы физических лиц и по налогу на добавленную стоимость. Практически полностью ликвидированы льготы по налогу на прибыль организаций. Как и прежде, отсутствуют льготы по акцизу, не предусмотрено никаких льгот по вновь введенному НК РФ налогу на добычу полезных ископаемых.

Вместе с тем отмена большей части льгот не означает, что в результате налоговая система страны не будет выполнять распределительную и стимулирующую функции. Разумеется, НК РФ сохранены принципиальные льготы, направленные на внедрение достижений науки и техники, а также связанные с осуществлением благотворительной деятельности, защитой малоимущих и слабо защищенных граждан страны.

Осуществление всего комплекса указанных мер способствовало возрастанию справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков.

Формирование справедливой налоговой системы должно обеспечиваться, кроме того, оптимальным налоговым администрированием, направленным на уменьшение величины затрат по фактической реализации процесса налогообложения как со стороны налогоплательщиков, так и со стороны государственных органов налогового контроля. Иначе говоря, принципы налогового администрирования одновременно ориентированы и на максимально возможный сбор налогов, и на минимизацию соответствующих издержек, включая административное бремя на налогоплательщиков.

Налоговый кодекс РФ является основой формирования рациональной налоговой системы. Это достигается, прежде всего, посредством соблюдения финансового равновесия между обеспечением фискальных потребностей государства и поддержанием долгосрочных стимулов налогоплательщиков к предпринимательской деятельности при постоянном поиске ими путей повышения эффективности хозяйствования.

Одновременно НК РФ направлен на создание условий для нормальной работы каждого хозяйствующего субъекта на основе установления оптимальной величины налоговой нагрузки на него. Уровень налоговой нагрузки не должен оказывать негативного воздействия на производственную и инвестиционную активность налогоплательщика и допускать свертывания его экономической деятельности.

Кроме того, НК РФ предусматривает всесторонний учет неоднородности развития отдельных секторов экономики. С этой целью для отдельных категорий налогоплательщиков законодательно установлены специальные налоговые режимы, предусматривающие их освобождение от уплаты большинства налогов. Несомненно, указанные режимы в большей степени способствуют созданию более рациональной системы налогообложения, приспосабливая ее к индивидуальным особенностям деятельности этой категории налогоплательщиков.

Современный этап развития

Таким образом, к настоящему времени создана существенная основа для завершения формирования налоговой системы страны. Поэтому современный этап развития налоговой системы можно назвать этапом завершения налоговой реформы. В этот период предстоит устранить все имеющиеся в НК РФ проблемы и недоработки, определиться в путях повышения налогового стимулирования инвестиционной активности, обеспечить улучшение налогового администрирования и решить другие накопившиеся проблемы. В частности, предстоит определить пути снижения налоговой нагрузки для налогоплательщиков, вкладывающих финансовые ресурсы в инновации и перевооружение производства, а также в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Важная часть предстоящей работы – улучшение налогового администрирования, разработка конкретных мер по выводу части экономики из "тени", по сокращению возможностей для уклонения, как на нелегальной, так и на легальной основе от уплаты налогов и повышению на этой основе собираемости налогов.

Наиболее сложная задача предстоящая на завершающем этапе – превращение НК РФ в единый унифицированный документ, исключающий необходимость издания дополнительных нормативных документов.

Налоговый кодекс РФ должен также четко разграничить понятия налогового планирования и налоговой минимизации, в том числе определиться в вопросе о легитимности создания всевозможных схем, позволяющих минимизировать налоговые обязательства налогоплательщика.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >