Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Муниципальное право России

Введение дворянского самоуправления в 1785 году

В 1775 г. на основании Учреждения для управления губерний были упразднены провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды, значение которых вплоть до революций 1917 г. для управленческих целей государства оставалось неизменным.

Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами).

Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Необходимо отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили сословный характер.

Кроме того, дворяне получили право образовывать на выборной основе уездные дворянские собрания, возглавляемые уездным дворянским предводителем. Этот выборный орган не имел реальной власти, но играл существенную роль в процессе управления уездом, так как имел статус совещательного органа при земской администрации, что позволяло отстаивать интересы уездного дворянства.

Дальнейшее развитие земская реформа получила в 1785 г. Согласно Жалованной грамоте дворянству учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернским дворянским предводителем. Губернский дворянский предводитель избирался из числа уездных дворянских предводителей, после чего утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями.

На заседаниях дворянство также избирало представителей в губернские и уездные учреждения, в которых некоторые должности замещались по выбору от дворянства.

"Органы дворянского сословного самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако, несмотря па предоставленные широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц – генерал-губернаторов, губернаторов, наместников. Причем ни в законодательстве, ни в практике не было четкого разграничения

полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления"[1].

Еще одним важнейшим императорским актом в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на нрава и выгоды городам Российской империи от 1785 г., согласно которой создавалось всесословное "общество градское", в которое входили все горожане, постоянно проживавшие и владевшие недвижимостью в черте города. Население делилось на шесть разрядов.

В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова (для председательствования при выборе депутатов) и городская дума, состоявшая из общей думы (собрание выборных лиц от каждого из разрядов горожан, представительное собрание, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действовавшее представительное собрание, члены которого избирались членами общей думы).

Согласно Городовому положению 1785 г. в ведении городской думы находились: прокормление и содержание городских жителей: предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; сохранение в городе мира, тишины и согласия; наблюдение порядка и благочиния; обеспечение города привозом необходимых припасов; охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; приращение городских доходов; разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике компетенция этого выборного органа городского управления была скромнее, так как часть указанных дел исполнялась органами государственного управления.

Кроме указанных органов, Городовым положением 1785 г. устанавливалось также еще так называемое собрание градского общества, на котором могли присутствовать все члены городского общества. Однако право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 руб., т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. В компетенцию собрания градского общества входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и "совестного" суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений "О пользах и нуждах общественных"; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя "всем известными пороками" и некоторые другие вопросы.

Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, которые наделялись полномочиями непосредственно государем.

Можно сделать вывод, что реформа городского управления 1785 г. внесла системность и упорядоченность в систему городского управления, предоставила городскому сообществу широкие права по самоуправлению, заложила основы для создания в будущем городского самоуправления, близкого к современному. В целом реформами Екатерины Великой система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована, что позволяло повысить эффективность управления на местах.

В числе институциональных недостатков реформы следует отметить нечеткое разграничение полномочий общей городской думы и собрания общества градского. Но важнее было то, что в деятельности городских учреждений сразу же проявилась такая черта, как дворянский абсентеизм: идея всесословного "общества градского" плохо сочеталась с тенденциями екатерининского царствования, направленными к поддержанию исключительного положения дворянского сословия. По отношению к должностным лицам – представителям непривилегированных сословий полицейская администрация демонстрировала тот же произвол, что и ранее. Жесткий административный надзор, отсутствие на практике полномочий у городского самоуправления неизбежно привели к тому, что общественная служба, деятельность в качестве гласных стала рассматриваться как повинность; "городская реформа Екатерины II явилась чисто бумажной реформой, не изменившей реально прежних основ муниципального строя"[2].

Кроме того, как отмечает М. Ф. Владимирский-Буданов, "сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая но 3000 душ) управляется выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины"[3].

Между правовой политикой в сфере местного управления Петра I и Екатерины II прослеживаются серьезные различия.

При Петре I постановления о местном управлении, которые можно оценить как допускающие некоторый уровень самоуправления (в частности, привлечение к управлению выборных от дворянства), вошли в неразрешимое противоречие с мобилизационной политикой государства. Представители наиболее подготовленного к самоуправлению слоя – дворянства – постоянно требовались за пределы уезда и губернии. Полное подчинение хозяйственных интересов купечества нуждам ведения войны также не сочеталось с введением основ самоуправления. В конечном счете в условиях преобладания чрезвычайных мер как средства достижения политических целей не удалось создать даже четкой системы централизованного административного управления.

Екатерине II, несмотря на продолжавшуюся территориальную экспансию, удалось создать систему административного управления и заложить основы самоуправления привилегированного сословия (за счет крепостного крестьянства).

Екатерининская децентрализация сменилась, однако, централизаторской политикой Павла I, а затем непоследовательную политику Александра I в этой сфере сменил жесткий контроль центра во времена Николая I.

Александр I восстановил действие Жалованной грамоты 1785 г., но не смог вдохнуть новую жизнь в созданные ею учреждения. В феврале 1818 г. он поручил графу А. А. Аракчееву руководить составлением проекта об уничтожении крепостного права, но этот проект тоже не был осуществлен.

К началу XIX в. снова возникла проблема переустройства местного управления, главным образом для упорядочения отправления различных повинностей. В Указе от 2 мая 1805 г. "Предварительное положение о земских повинностях" впервые в законодательном порядке уясняется понятие "земство" и определяется его отношение к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбывались на местах. Были приняты законодательные акты, учитывавшие особенности местного управления в различных регионах России (см., например, Учреждение для управления Сибирских губерний 1822 г., Устав об управлении инородцев Сибири 1822 г.).

При Николае I была предпринята городская реформа и некоторые другие меры по оптимизации местного управления, связанные во многом с поддержанием состояния дорог. Но местная инициатива по-прежнему занимала маргинальное положение: ведущую роль в управлении на местах играли губернаторы.

Структура городского общественного управления, хотя формально и продолжала основываться на Жалованной грамоте городам, в течение первой половины XIX в. претерпела заметные изменения. Городское самоуправление все глубже входило в общую систему государственной администрации. Отчетливее закреплялся принцип сословности в городском управлении. Дворяне, чиновники, духовенство, владевшие домами и землею, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Законодательство стало признавать городское общество, состоявшее из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового.

В структуре городского управления практически везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к управленческой деятельности. Во второй половине XIX в. законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое Городовое положение в Санкт-Петербурге, Москве, Одессе и в Тифлисе. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении представителей дворян и чиновников.

Это Городовое положение давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.

В состав городской думы входил представитель администрации ("член от короны"), что отражало общую тенденцию к совместной деятельности общественных и государственных властей.

Основным вопросом николаевского правительства оставался крестьянский вопрос. В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян. Казенные селения, в которых в 1834 г. проживало около 8 млн душ, делились на волости (по 8 тыс. душ), а те, в свою очередь, на сельские общества (по 1,5 тыс. душ), которые управлялись избранными на мирских сходах волостными и сельскими управлениями[4]. В результате сельские общества получили юридическое признание и превратились в территориальные единицы с выборной властью, ведающей "народоисчислением", "контролем за делами веры", охраной общественного порядка, безопасностью лиц и имуществ, паспортным контролем, делами по врачебному благоустройству, народным продовольствием, противопожарными мероприятиями, управлением хозяйством сельских обществ, сбором податей и выполнением повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сельского самоуправления – старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

Однако Указ 1838 г. никак не повлиял на правовое положение крестьян. Деревенская община по-прежнему не пользовалась здесь никакой самостоятельностью, поскольку помещик как собственник земли и крестьян продолжал в пределах своего имения выполнять полицейские и судейские обязанности. На общем собрании крестьян – хозяев дворов (мире) обсуждались некоторые вопросы хозяйства и внутренней жизни сельской общины. Из своих крепостных помещик сам избирал старосту, в задачи которого входило исполнение в рамках соответствующей деревни контрольно-распорядительных функций, которыми его наделял хозяин.

  • [1] См.: Прудчиков, А. С. Указ. соч. – С. 91.
  • [2] Прудников, А. С. Указ. соч. – С. 558.
  • [3] Владимирский-Буданов, М. Ф. Обзор истории русского права / М. Ф. Владимирский-Буланов. – Ростов н/Д, 1995. - С. 269.
  • [4] См.: Заблоцкий-Десятовский, А. П. Граф II. Д. Киселев и его время: Материалы для истории императоров Александра I, Николая I и Александра II: в 3 т. / А. П. Заблоцкий-Десятовский. – СПб., 1882. – Т. 2. – С. 71-72.
 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы