Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Муниципальное право России

Система Советов в постреволюционный период

Активный период создания Советов начался после Октябрьской революции 1917 г. Целью создания повой системы местного самоуправления являлась ликвидация старых учреждений земского самоуправления и передача их полномочий Советам.

Надо отметить, что некоторое время новые и старые органы самоуправления существовали параллельно, причем земское население губерний часто выступало за упразднение земских учреждений.

Проиллюстрируем это на примере Ставропольской губернии. "Среди крестьян все больше раздаются голоса в пользу упразднения земств в губернии. В селах об этом дают наказы депутатам четвертого губернского съезда крестьянских депутатов, который состоялся 29–31 декабря 1917 года в Ставрополе. Съезд, учитывая эти наказы, принял решение об упразднении земства на территории губернии. Народное губернское собрание, принимая 31 декабря решение о передаче власти в губернии Советам, поддержало решение съезда крестьянских депутатов. Оно приняло постановление об упразднении земства. Окончательно упразднил земство Совет комиссаров губернии 14 января 1918 года. Несмотря на протесты губернской земской управы, ничего изменить уже было нельзя. Земство никто в губернии не поддерживал, средств у него не было даже на выплату жалования служащим, так как абсолютно не поступали окладные сборы. И в марте 1918 года губернское земство прекратило свое существование. В уездах это произошло еще в январе – начале февраля, где уездные собрания приняли решение передать все Советам депутатов"[1].

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

10 июля 1918 г. была принята Конституция РСФСР, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

"Изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, – как указывают И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов, – подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать

стратегическое положение марксистско-ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах"[2].

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60–70 гг. XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих па территории Совета. При этом они не были основаны па принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера[3].

В свою очередь, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов имели в своем составе внутриструктурые органы (управления, отделы и др.), которые занимались вопросами реализации управленческих функций исполкомов, а также организацией работы соответствующего Совета.

Местные Советы должны были в пределах своих полномочий: руководить на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны; обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Срок полномочий местных Советов предусматривался в два с половиной года.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Таким образом, мы можем согласиться с тем, что "местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы"[4]. В СССР не существовало местного самоуправления, а была разветвленная сеть органов местного государственного управления.

В середине 80-х гг. XX в. в связи с началом демократических преобразований общества и государства очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

Закон СССР от 21.12.1989 "О статусе народных депутатов СССР" существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Законом СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории СССР. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 названного Закона система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

В ведении местных Советов находилось решение всех вопросов местного значения, перечень которых должен был быть определен законодательством союзных республик, исходя из особенностей территории и интересов местного населения.

6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России.

В указанном Законе содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. При этом их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселки, сельсоветы, города, районы, районы в городах), а не на всех уровнях административно-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

Однако рассматриваемый Закон носил характер переходного и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил не урегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако они не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения[5].

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России.

В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Отметим Указ Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 "О реформе представительских органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", который гласил, что "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации". Кроме того, было установлено, что "деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация". По Указу Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", с подобной же формулировкой была прекращена деятельность районных и городских Советов народных депутатов. Одновременно было принято Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное названным Указом.

Полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались назначенному главе администрации, который должен был организовать и работу представительных органов. Как было установлено Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", глава местного самоуправления "...председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации" (п. 4). Глава администрации подписывал решения представительного органа и обладал правом вето на эти решения. Он самостоятельно утверждал и структуру администрации. Таким образом, назначенный сверху глава администрации обладал одновременно полномочиями в исполнительной и правотворческой сферах.

Итак, начавшийся на основе Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления в России. Однако "политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства"[6].

Необходимость дальнейших преобразований в области развития местного самоуправления в России оставалась чрезвычайно высокой. 12 декабря 1993 г. была принята Конституция, положения которой легли в основу современных комплексных преобразований современного российского местного самоуправления.

  • [1] Гордиенко, Ю. Г. Указ. соч. – С. 143–144.
  • [2] Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М., 2000. - С. 98.
  • [3] См.: Там же. – С. 104.
  • [4] Муниципальное право. / под ред. Ю. А. Дмитриева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2005. – С. 65.
  • [5] См.: Дмитриев, Ю. Л. Закон о местном самоуправлении / Ю. Л. Дмитриев, В. В. Пылин // Ленинградская панорама. – 1990. – № 3. – С. 2–3.
  • [6] Муниципальное право. / пол ред. ТО. А. Дмитриева. – 3-е изд., перераб. и доп. – С. 70–71.
 
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы