Основы местного самоуправления и гарантии его осуществления

Территориальная организация местного самоуправления

В результате изучения главы студент должен:

знать

  • • базовые нормативные правовые акты, устанавливающие территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации;
  • • особенности организации местного самоуправления в ЗАТО, наукоградах и пограничных территориях;

уметь

  • • компетентно давать характеристику различных видов муниципальных образований, раскрывать процедуры их преобразования и упразднения, а также порядок установления границ муниципальных образований;
  • • толковать и применять муниципальные правовые нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления;
  • • юридически правильно квалифицировать факты нарушения Закона о местном самоуправлении 2003 г. при преобразовании и упразднении муниципальных образований, а также при установлении и изменении их границ;

владеть навыками

  • • проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ;
  • • юридической консультации граждан по вопросам территориальной организации местного самоуправления.

Понятие и принципы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию местного самоуправления в целях обеспечения его эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.

Территориальная организация местного самоуправления обеспечивает распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов, а также по районам, городам. Поэтому в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов и др.), в пределах которых осуществляется муниципальная власть.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Проведение в субъектах РФ значительных территориальных преобразований, направленных на формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с положениями названного Закона, привело к двукратному росту числа муниципальных образований. На 1 июля 2012 г. в Российской Федерации насчитывалось 23 139 муниципальных образований (для сравнения, на 1 апреля 2002 г. – 12 544), из них: 515 городских округов; 1822 муниципальных района; 1709 городских поселений; 18 836 сельских поселений; 257 внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. По сравнению с данными на 1 марта 2011 г. общее количество муниципальных образований сократилось на 124 единицы[1].

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. многие авторы пытались выработать критерии территориальной организации местного самоуправления[2]. Довольно успешную попытку предпринял К. Ф. Шеремет. По мнению указанного автора, основы территориальной организации местного самоуправления определяются:

  • – во-первых, поселенческо-территориальным принципом установления границ муниципального образования;
  • – во-вторых, необходимостью учета мнения населения при учреждении муниципальных образований, установлении и изменении их границ, а также при преобразовании и упразднении муниципальных образований;
  • – в-третьих, возможностью "двухуровневой" организации местного самоуправления;
  • – в-четвертых, равенством условий институционализации муниципальных образований[3].

По мнению Е. С. Шугриной, территориальное деление муниципалитетов должно определяться следующими положениями:

  • – четкостью в определении территориальных границ местного самоуправления. Право решения этого вопроса принадлежит субъектам РФ в соответствии с конкретными обстоятельствами;
  • – осуществлением местного самоуправления по общему правилу на всей территории РФ. Все субъекты РФ обязаны обеспечить населению соответствующих территорий право на местное самоуправление. Исключение из общего правила может быть предусмотрено только федеральным законом, исходя из предписаний ч. 3 ст. 55 Конституции о частичном или полном ограничении прав и свобод человека и гражданина;
  • – целостным единством территории местного самоуправления, определяемым непрерывностью границ муниципальных образований;
  • – непрерывностью функций муниципальной власти. Органы местного самоуправления действуют на всей территории местного самоуправления в соответствии с установленными полномочиями. Решения этих органов распространяются на все объекты местного самоуправления и на всех участников соответствующих властеотношений;
  • – заселенностью территории местного самоуправления, которая должна достигать определенной степени плотности. Деление территорий местного самоуправления определяется исходя из численности населения;
  • – институционализацией муниципальных образований, предполагающей организационно-функциональную структуризацию (образование органов местного самоуправления, закрепление форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления), обеспеченность материальными ресурсами (объектами собственности) и финансовыми средствами (местный бюджет, субвенции, дотации), коммуникациями, услугами и др.[4]

Все эти требования являются основными, и они отражены в обновленном законодательстве в качестве элементов содержания принципов территориальной организации местного самоуправления. Вместе с тем с учетом новелл Закона о местном самоуправлении 2003 г. они нуждаются в уточнении.

Система принципов территориальной организации местного самоуправления, обновленная и упорядоченная, включает в себя следующие положения:

1. Местное самоуправление осуществляется па всей территории РФ. В п. 1 и 2 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 11 указанного Закона в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Из этого следует, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”" была выражена четкая правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения: "Граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81

Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)".

2. Местное самоуправление осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Закон о местном самоуправлении 1995 г. в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п. В отличие от него Закон о местном самоуправлении 2003 г. четко определяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществления местного самоуправления на иных территориях.

В ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. ограничивается компетенция субъектов РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 12 утратившего силу Закона Карачаево-Черкесской Республики от 20.12.1996 № 223-XXII "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" местное самоуправление в Республике осуществлялось только в границах населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел). В Ставропольском крае территории муниципальных образований устанавливались "в соответствии со сложившимся административно-территориальным устройством Ставропольского края и соответствуют территориям административно-территориальных единиц: районов; городов; других административно-территориальных единиц, являющихся частью городского поселения; сельсоветов, поссоветов, включающих в себя несколько населенных пунктов, имеющих общие для этих поселений административные границы и имеющих свой административный центр; отдельных поселков, сел, станиц, иных поселений", что предусматривалось ранее действовавшей редакцией Закона Ставропольского края от 31.12.1996 № 46-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае". Согласно ст. 9 Закона Ростовской области от 15.01.1996 № 9-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области, также утратившего силу, территориями муниципальных образований являлись территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения. В Краснодарском крае вообще четко не закреплялись виды муниципальных образований ни в ранее действовавшей редакции Устава Краснодарского края (см. Закон Краснодарского края от 18.07.1997 № 95-КЗ "О внесении изменений и дополнений в Государственный Устав Краснодарского края"), ни в законе о местном самоуправлении. Так, в п. 2 ст. 76 Устава Краснодарского края указывалось, что "местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований", а в ст. 7 утратившего силу Закона Краснодарского края от 22.11.1995 № 18-КЗ "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", что "территории муниципальных образований устанавливаются законом Краснодарского края".

Со вступлением в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. существование иных (кроме четко определенных на федеральном уровне) видов муниципальных образований становится невозможным. Соответствующие изменения уже внесены в законодательство субъектов РФ. Так, в ст. 8 нового Закона Ставропольского края от 02.03.2005 № 12-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Ставропольского края в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Аналогичным образом сформулирована и ст. 6 Закона Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ "О местном самоуправлении в Краснодарском крае".

  • 3. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении 2003 г. границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
  • 4. Статусом муниципального образования может наделяться только населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п. В Законе о местном самоуправлении 2003 г. несколько норм посвящено особенностям учета численности населения.

Так, в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъектов РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

5. Не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Гарантией этого должно стать наличие у каждого типа муниципального образования особого круга вопросов местного значения, собственного бюджета и муниципальной собственности. В то же время не исключается возможность договорных форм сотрудничества между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. На практике реализация этого принципа вызовет массу противоречий.

Все вышеуказанные принципы территориальной организации местного самоуправления в своей совокупности представляют целостную систему, т.е. органическое единство, и разветвление этого единства на внутренне согласованные и взаимосвязанные части.

Реализация этих принципов при определении состава и границ территорий муниципальных образований субъектами РФ позволяет выработать достаточно гибкие подходы обособления территорий местного самоуправления с учетом возможностей развития социально-экономических институтов, инфраструктуры; сложившихся исторических, местных и культурных традиций местного самоуправления; демографических и географических условий существования конкретной территории местного самоуправления как единого публично-организованного целого. Очевидно, что абсолютизация какого-либо принципа недопустима, необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на территориальную организацию местного самоуправления.

  • [1] Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2011 г. URL: niinregion.ru/
  • [2] См., напр.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. – М, 2000. – С. 89–95; Воронин, А. Г. Указ. соч. – С. 37; Савранская, О. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. – 1997. – № 4. – С. 51–52; Замотаев, А. Основные понятия и термины местного самоуправления // Там же. – № 5. – С. 22.
  • [3] См.: Шеремет, К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования : учеб, пособие / пол ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. – М., 1998. – С. 41.
  • [4] См.: Шугрина, Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. – М„ 1999.-С. 89-106.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >