Возникновение, становление и развитие земельного права в годы советской власти

После Февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено па Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Стремление учесть все мнения и все обдумать с крайней основательностью не только замедляло работы по подготовке реформы, но и ослабляло ее размах и энергию реформаторского творчества. Так, по воспоминаниям министра земледелия С. Л. Маслова, первая сессия Главного земельного комитета лишь определила цель реформы (передача всех земель в пользование трудового населения). На второй сессии состоялся обмен мнениями по поводу общих положений, что затягивало работу и вызывало много прений отвлеченного характера, обусловленного подходом программного свойства[1].

Временное правительство вело разработку земельной реформы с таким расчетом, чтобы его решения были приняты Учредительным собранием, демократично, однако эта мера оказалась чуждой крестьянской массе, задыхавшейся от земельной тесноты и тягот войны. Охваченное мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось, невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. "Об охране посевов" на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений[2]. Главком Юго-Западного фронта генерал Л. Г. Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., согласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению на срок до трех лет.

Несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные правонарушения в стране приобретали все больший размах. Например, в приказе министра продовольствия от 18 июля 1917 г. говорилось, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препятствующие землевладельцам в уборке полей и посеве, снимает с работ военнопленных, принуждает землевладельцев платить повышенную плату за сельскохозяйственные работы; захватывает хлеба, покосы, инвентарь и т.п.[3] В Украине стихия самовольного захвата земель имела особенно резкие формы и аграрная революция приняла стихийный, неуправляемый характер.

"Подливали масла в огонь" политические партии, рвущиеся к власти, подстрекали население к самовольным захватам земли. Так, В. И. Ленин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учредительного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки[4], т.е. к самовольному захвату земель.

Кризис в использовании земель России усугублялся последствиями Первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на пятую часть сократились посевные площади[5], поля зарастали бурьяном и чертополохом; несмотря на благоприятные климатические условия 1917 г., валовой урожай хлебов по сравнению с 1913 г. сократился почти на треть. Основная часть урожая приходилась на помещичьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.

В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа делегатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов[6].

Ознакомившись с ними, В. И. Ленин решил положить их в основу первого земельного закона пролетарского государства[7]. Как известно, это было реализовано в знаменитом Декрете о земле[8], получившим название Ленинского.

Основные положения Декрета сводились к отмене частной собственности на землю, обращению ее в народное достояние, приоритетному пользованию землей трудящимися, принудительному характеру земельных преобразований и т.п.

Декрет действовал в течение шести лет[9], но положения его легли в основу советского законодательства, регулировавшего земельные отношения на протяжении всего периода строительства социализма в России.

Реализация положений Декрета о земле на местах, в губерниях, уездах России была обеспечена заменой земельных комитетов[10], посылкой эмиссаров[11], созданием посевкомов[12] и т.п.

Декрет о земле быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. "О социализации земли"[13], Декрет СПК РСФСР от 29 декабря 1917 г. "О запрещении сделок с недвижимостью"[14], Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах"[15], Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. "О недрах земли"[16].

Одновременно с нормативными правовыми актами, устанавливающими правовой статус земель и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренное изменение в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. правоотношений. Например, Положением о социалистическом землеустройстве[17] вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало введению монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приоритет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный порядок и т.п.

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель "создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле"[18]. Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне созданием Земельного кодекса РСФСР 1922 г. и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем – на союзном уровне принятием Общих начал землепользования и землеустройства[19]. Впоследствии ход кодификации и изменений законов шел в обратном направлении: вначале кодификация осуществлялась на союзном уровне, а затем – на республиканском. Так, в 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[20], а в 1970 г. на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР[21].

В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетного положения в земледелии крупного государственного хозяйства (совхоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства – колхозы – должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства.

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый период, характеризовалась, в частности, укреплением правового статуса госхозов (совхозов) – государственных сельскохозяйственных предприятий, организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств (постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. "О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством" местным органам давалось право "раскулачивания" крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имущества и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны[22]), наступлением на частный сектор земледелия (например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды).

Анализ истории земельных отношений в годы советской власти с позиций развития или ущемления свободных рыночных отношений позволяет выделить четыре основных периода: 1) донэповский (1917–1921 гг.), 2) нэповский (1921–1928 гг.), 3) социалистический (1928–1985 гг.) и 4) перестроечный период радикальных реформ (с 1985 г. по настоящее время). Рассмотрим их по отдельности.

Донэповский период формирования земельного права в России начался 25 октября 1917 г. с приходом к власти в России большевиков, прервавших деятельность Временного правительства России по проведению земельных реформ. Так, на своих заседаниях 20 и 24 октября 1917 г. Временное правительство рассматривало проект министра земледелия С. Л. Маслова "Правила об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений" и успело одобрить лишь три его раздела.

Текущее законодательство Временного правительства развивалось медленными темпами, оно, скорее, следовало за событиями, чем управляло ими.

Придя к власти, большевики вынуждены были определенное время продолжать путь Временного правительства, внося лишь поправки в стихийно протекавшую аграрную революцию в России.

Приоритетное положение заняли крупные советские хозяйства, коммуны и другие формы товарищеского землепользования, а все виды единоличного землепользования обрели статус преходящих и отживающих (ст. 3 Положения о социалистическом землеустройстве 1919 г.). Создание приоритета совхозов сопровождалось активным вмешательством пролетарского государства в земельнохозяйственные отношения.

Была введена государственная монополия на средства производства. Так, Декретом от 25 ноября (8 декабря) 1917 г. "О монопольном распоряжении государства сельскохозяйственными машинами и орудиями" все сельскохозяйственные машины были объявлены монополией государства; Декретом от 15 февраля 1918 г. "О национализации всех зернохранилищ" они признаны государственной собственностью; Декретом от 30 марта 1918 г. "О мобилизации землемерных инструментов" – изымались у граждан и организаций с последующим запретом передачи иным лицам и т.п.[23]

Положение усугублялось активным вмешательством государства в регулирование земельных и сельскохозяйственных отношений. Например, в сельские и иные населенные пункты посылались эмиссары и их агенты для "выбивания" объемов поставок продукции по продразверстке с крестьян[24]; создавались комитеты посевных площадей, на которые было возложено попечение о засеве и уборке урожая[25]; осуществлялось иное вмешательство в посевные кампании[26] и товарообмен продукцией земледелия[27].

Велась активная агитация за совхозное производство. Так, в совхозах создавались в качестве обязательного правила показательные участки, районные опытные поля, опытные станции, прокатные пункты; осуществлялась организация единоличным крестьянским хозяйствам агрономической помощи, но при этом никто из работников совхозов не был вправе заводить в хозяйствах собственных животных, птиц и огороды (ст. 34, 58, 46 Положения о социалистическом землеустройстве 1919 г.)[28].

Однако, несмотря на принимаемые меры, соотношение землепользования не изменилось в пользу совхозов и коллективных хозяйств. К ним перешла ничтожная часть земель России (около 3% всех сельскохозяйственных земель), основная же часть земли (почти 97%) сосредоточилась в единоличном землепользовании. При этом безземельный сельский пролетариат, являющийся главной фигурой для совхозов, в своей значительной части обрел земельные угодья, пополнив среду середняков и сделав середняка ведущей группой населения в деревне[29].

Значительное внимание в первом послереволюционном законодательстве уделялось вопросам переселения граждан, которое, по замыслу организаторов, должно было обеспечить равномерное распределение людских ресурсов по территории страны. Например, в Законе о социализации земли от 27 января (9 февраля) 1918 г. говорилось, что если запасной фонд земель окажется недостаточным в данном поясе для дополнительного наделения малоземельных, то часть их может быть переселена в другой пояс, где имеется достаточное количество свободных земель; были установлены очередность и льготы: переселение за счет государства; государственная помощь новоселам в обзаведении постройками и устройстве сооружений и т.п. (ст. 27–34).

Тем не менее случаи переселения из малоземельных губерний в многоземельные были единичны, замысел также остался нереализованным.

Неудачи в государственно-правовом регулировании земельных отношений влекли за собой дальнейшее усиление государственного вторжения в сельскохозяйственную сферу, что еще более усугубляло положение в стране, и без того доведенное до крайности полыхавшей гражданской войной. Так, Положение о социалистическом землеустройстве, предписанное центральными органами управления к проведению в категорической форме, проводилось на местах прямолинейно, без учета условий и порой ошибочно. Специальным Циркуляром Предсовнаркома и Наркомзема РСФСР от 9 апреля 1919 г. давалось разъяснение о неправильном толковании смысла Положения и неудачной правоприменительной практике его, однако это не примирило земледельческую часть населения с государственной политикой[30].

Конфликт власти с населением усугублял голод, порожденный разрухой Гражданской войны, и, спасая от него неземледельческую часть населения, государство вынуждено было идти на жесткие меры: в мае 1918 г. был принят Декрет ВЦИК о введении в стране государственной монополии хлебной торговли[31], Декретом от 13 мая 1918 г. к лицам, нс вывозящим излишки хлеба на ссыпные пункты, применялось уголовное наказание – не менее 10 лет лишения свободы с конфискацией имущества и изгнание навсегда из общины; у лиц, не заявивших об избытке хлеба, этот хлеб отбирался бесплатно; тем, кто донес о незаявленном хлебе, выплачивалась "иудина премия" – половина стоимости хлеба, о котором информировал доноситель[32].

Конфликт усугублялся и из-за местничества органов власти в провинциях России. Например, Сызранский уезд Симбирской губернии, осуществляя социалистическое землеустройство, действовал сепаратно, не только не считаясь с губернским Комиссариатом земледелия, но даже издав свой закон о социализации земли.

Механизм взаимоотношений между городом и деревней, носивший натуральный и принудительно регулируемый характер, не стимулировал к эффективному использованию сельскохозяйственных угодий, повышению урожайности полей. Кроме того, в этот механизм взаимоотношений часто вмешивались недовольные представители имущих слоев населения и местные власти. Так, Совет Народных Комиссаров РСФСР вынужден был издать предписание от 14 октября 1918 г. всем Советам депутатов и продовольственным комитетам о недопустимости самовольного захвата продовольственных грузов, следующих нарядами Компрода, под страхом предания суду военно-революционного трибунала[33].

Нужен был качественно иной механизм взаимоотношений, создание которого потребовало в дальнейшем введения нэпа.

Донэповский же период характерен тем, что именно здесь закладывались основы будущего социалистического земельного права, формулировались такие его принципы, как:

  • 1) трудовой характер землепользования граждан, выражающийся в том, что:
    • а) земля предоставляется в пользование тому, кто желает обрабатывать ее своим трудом, при помощи своей семьи и только до той поры, пока в силах ее обрабатывать. Наемный труд не допускается. При случайном бессилии в про

должение двух лет сельское общество обязуется до восстановления трудоспособности крестьянина на этот срок прийти к нему на помощь путем общественной обработки земли. Земледельцы, вследствие старости или инвалидности утратившие навсегда возможность лично обрабатывать землю, теряют право на пользование ею, но взамен того получат от государства пенсионное обеспечение[34];

  • б) предоставление земли в пользование в первую очередь тем, кто желает работать на ней не для извлечения личных выгод, а для общественной пользы (ст. 21 Основного закона о социализации земли);
  • 2) нормирование трудового землепользования граждан при отсутствии нормирования землепользования социалистических организаций. Так, вся земледельческая Россия подразделялась на такое число поясов, сколько различных систем полеводства исторически сложилось в данный период, и для каждого такого земледельческого пояса устанавливалась своя особая потребительно-трудовая норма (ст. 25 Основного закона о социализации земли);
  • 3) приоритет социалистических форм землепользования. Так, отводы земель для нужд совхозов осуществляются во внеочередном порядке и в таком же порядке осуществляются отводы земель, вызванные общественной полезностью начинания, для которого отводится земля (ст. 14 Положения о социалистическом землеустройстве 1919 г.); в основу землеустройства положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее Советскую республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда (ст. 4).

Нэповский период характерен следующими изменениями в земельном строе молодой Советской России:

1) устранением уравнительного землепользования, введенного Декретом о земле от 26 октября 1917 г. и регламентированного в последующих нормативных правовых актах.

Пагубность этого положения в законе состояла в том, что уравнительность являлась неизбежной спутницей частых перераспределений земли, что нс стимулировало крестьян повышать плодородие своих участков из-за неопределенности их будущего статуса. Поэтому Декретом РСФСР от 30 апреля 1920 г. "О переделах" ставилась цель создать в отдельных крестьянских хозяйствах уверенность в использовании их трудовых затрат но хозяйству и была установлена обязанность предварительного разрешения земельных органов для производства переделов в срок, не меньший по времени, потребного для трехкратного чередования принятого в данном хозяйстве севооборота[35].

В данный период начали появляться нормы, стимулирующие эффективное ведение земледелия. Так, Декретом ВЦИК и Совнаркома от 27 мая 1920 г. трудовым хозяйствам, которые обрабатывали свои земли без применения наемного труда интенсивными способами, было предоставлено право владеть землей в количестве, превышающем местную норму наделения[36];

  • 2) ослабляется излишняя государственная зарегулированность отношений землепользования, поскольку:
    • – продразверстка заменяется продналогом[37], а значит, и взимание сельхозпродукции из прямого государственного превращается в налоговое. Так, Декретом СНК РСФСР от 2 февраля 1922 г. упраздняются посевкомы, представлявшие собой систему принудительного государственного регулирования деятельности крестьянских хозяйств, начиная с определения культур, подлежащих обязательному засеву, и кончая нормализацией обработки почвы посредством издания постановлений о времени вспашки, боронования, внесения навоза и т.д.[38];
    • – снабжение сельского хозяйства материально-техническими средствами из принудительно бесплатного превращается в договорно-возмездное. Так, Декретом СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. "Об обмене" разрешались свободный обмен, покупка, продажа оставшихся у населения после натурального налога продуктов сельского хозяйства, за исключением материалов и изделий, па которые имелись специальные постановления центральной власти[39];
  • 3) землеустройство из принудительного приобретает характер добровольный, и основой нового направления в землеустройстве становится не межхозяйственное, а внутрихозяйственное землеустройство;
  • 4) земельное законодательство кодифицируется после поручения IX Всероссийского съезда Советов Наркомзему РСФСР срочно пересмотреть действующее земельное законодательство, создав стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле. Таковой принимается в виде Земельного кодекса РСФСР и вводится в действие с I декабря 1922 г.[19] Оперативность принятия Земельного кодекса объясняется тем, что разработку его еще с 1918 г. вел Наркомюст РСФСР[41].

ЗК РСФСР 1922 г., сохранивший свое действие до 1970 г., т.е. почти полвека, ввел ряд рыночных положений для земельных отношений, разрешив трудовую аренду земли, вспомогательный наемный труд, обеспечив устойчивость землепользования, и т.п.

Однако этот Кодекс носил преимущественно "крестьянский" уклон, сосредоточив бо́льшую часть правового регулирования на землях сельскохозяйственного назначения и затронув иные земли в основном в части отграничения от земель сельскохозяйственного назначения.

Были созданы предпосылки для кооперирования крестьянства в сельском хозяйстве. Например, постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. "О сельскохозяйственной кооперации"[42] определены целевые рамки, способы и возможности кооперирования усилий крестьян для ведения совместного хозяйства.

Введение рыночной свободы в земельные и сельскохозяйственные отношения дало значительный импульс развитию производительных сил России, позволило вывести ее из трясины разрухи и голода, являющихся следствием Гражданской войны. Однако эти успехи скоро встретили на своем пути серьезные препятствия, на долгие годы затормозившие развитие общественного производства.

Рост капитала в стране, возрастание объема кулацких хозяйств при дифференциации деревни, стремление увеличивающейся буржуазии в городах подчинить себе середняцкую массу не укладывалось в каноны избранного курса ВКП(б). Уже в 1925 г. появляются решения о недопущении примата свободных рыночных (буржуазных) отношений в стране над создающимися социалистическими[43].

В результате объединения России с другими советскими республиками и образования СССР возникла необходимость в создании общесоюзного земельно-правового нормативного акта, каковым явились Общие начала землепользования и землеустройства, принятые постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.[44] В ходе утверждения этих Основ, несмотря на бурное обсуждение проекта, сторонники рыночных отношений не смогли противостоять сильной политической организации депутатов-коммунистов, и Основы были приняты с сильным креном в противоположную от рыночной концепции сторону: установлена исключительная государственная собственность па землю, запрещены сделки с землей (ст. 1); утвердился приоритет коллективных форм землепользования (ст. 8); крепкие хозяева (кулаки) ущемлялись в пользу бедных (как правило, менее способных к самостоятельному хозяйствованию и т.п.).

С принятием указанных Основ набирающая силу командно-административная система начала наступление на рыночные отношения в землепользовании и сельскохозяйственных отношениях, что фактически означало завершение второго этапа истории земельных отношений – нэповского.

Социалистический период земельного права начался наступлением на частные виды и формы хозяйствования, ущемлением их в пользу общественных форм. Можно выделить следующие основные этапы этого периода.

  • 1. Принудительная коллективизация крестьянства, в которой выделялись следующие действия государства:
    • – мероприятия по укреплению совхозной и колхозной системы. Так, в постановлении СНК СССР от 25 апреля 1929 г. "Об укреплении старых советских хозяйств" и постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 июня 1929 г. "О мерах укрепления колхозной системы" были разработаны принципиальные меры по укреплению социалистического сектора экономики страны для придания ей приоритетного значения[45];
    • – мероприятия по укреплению землепользования социалистического сектора экономики. Например, постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. "О создании устойчивого землепользования колхозов" предписывалось запретить всякие переделы после закрепления за каждым колхозом земли, районным органам власти производить отрезки земель от одних колхозов с передачей их в пользование другим, изменять границы землепользования колхозов в связи с выходом из него отдельных членов и т.п.[46];
    • – мероприятия по устранению крепких хозяев (кулаков) как помехи для проведения коллективизации крестьянства. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. "О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством" были прекращены в этих районах аренда земли и применение наемного труда в единоличных хозяйствах; облисполкомам предоставлялось право конфисковать кулацкое имущество и принимать меры против кулачества вплоть до выселения кулаков в другие области[22]. Кроме того, в семейном праве был введен запрет на институт усыновления, чтобы исключить завуалированную форму найма кулаками рабочей силы, без которой невозможно вести крупное земледельческое хозяйство;
    • – мероприятия по удержанию в колхозах людей[48]. Так, в Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1935 г.[49] практически не был урегулирован вопрос о выходе из нее.
  • 2. Разработка правовых мер по повышению эффективности труда в социалистических хозяйствах через:
    • – регламентацию внутрихозяйственных отношений путем совмещения административных методов управления с экономическими. Например, постановлением VI Съезда

Советов СССР от 17 марта 1931 г. "О колхозном строительстве" была введена сдельная форма оплаты труда, оцениваемая в трудоднях, что способствовало значительному повышению производительности труда в колхозах[50];

  • – обеспечение правовой охраны имущественных и земельных фондов в хозяйствах социалистического сектора. Так, постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. "О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания" был предусмотрен ряд правовых мер от расхищения общественных земель в пользу личного землепользования; от незаконных прирезок приусадебных участков, мнимых разделов, путем которых колхозные семьи обманным путем получали дополнительные участки, и т.п.[51];
  • – защиту внутрихозяйственных отношений от вмешательства со стороны советских, партийных органов и должностных лиц. Например, постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 18 августа 1933 г. "О порядке засыпки фондов для нужд колхозников" было запрещено советским и иным органам своими распоряжениями создавать в колхозах дополнительные фонды и тем самым уменьшать количество зерна, подлежащего распределению между колхозниками по трудодням[52];
  • – защиту прав работников предприятий социалистического сектора, поскольку труд в этих предприятиях являлся для них фактически единственным источником существования. Так, постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 19 апреля 1938 г. "О запрещении исключения колхозников из колхоза" руководители правления артелей были предупреждены иод страхом уголовной ответственности о недопустимости проводить чистки колхозов под каким бы то ни было предлогом; исключать колхозников из артели за нарушение правил внутреннего распорядка. Исключение было установлено в качестве крайней меры, применяемой к злостным нарушителям дисциплины, при условии, что принимаемые к ним меры воздействия оказались безрезультатными[53].
  • 3. Установление мер правового воздействия на хозяйства социалистического сектора с целью добиться от них своих обязательств перед государством. Ими являлись:
    • – установление надлежащего и эффективного контроля за производительностью труда и получаемыми результатами. Например, существовавшая ранее система поставок государству сельхозпродукции от колхозов и совхозов в зависимости от плана не давала возможности точного контроля за выполнением выращиваемого объема продукции, а поэтому постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 7 апреля 1940 г. "Изменения в политике заготовок и закупок сельскохозяйственных продуктов" был осуществлен переход на погектарное исчисление поставок хозяйствами зерна, картофеля, овощей, продуктов животноводства[54];
    • – регламентация взаимоотношений между хозяйствами, предприятиями, организациями, наилучшей основой которых является договор. Так, постановлением СПК СССР и ЦК ВКП(б) от 25 июня 1933 г. "Об оплате колхозами натурой работ, произведенных МТС но договорам с колхозами" были введены типовая форма договора по данным взаимоотношениям; право бесспорного взыскания натуроплаты с хозяйств, задерживающих оплату натурой; установлена персональная ответственность руководителей за правильность определения размеров натуроплаты и своевременность выдачи натуроплаты полностью и без задержек[55];
    • – использование регулируемых рыночных отношений в рамках, не противоречащих партийной доктрине о строительстве социалистических отношений в сельском хозяйстве и в стране в целом.

С одной стороны, осуществлялось ограничение этих отношений. Например, постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1937 г. "О воспрещении сдачи в аренду земель сельскохозяйственного назначения"[56] был исключен данный вид производственных отношений в силу того, что земля являлась исключительной собственностью государства и была выведена из гражданского оборота.

С другой стороны, стимулировались рыночные отношения в той степени, в какой это было выгодно партийно-государственному руководству страны. Например, постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 мая 1932 г. "О порядке производства торговли колхозов, колхозников и трудящихся единоличных крестьян и уменьшения налога на торговлю сельскохозяйственными продуктами" были созданы необходимые условия для торговли в установленных местах (на рынках), где возможно осуществлять государственный контроль[57].

Военный период 1941 – 1945 гг. в определенной мере повторил опыт правового регулирования земельных и сельскохозяйственных отношений, применяемый Советским государством в годы Гражданской войны:

– подобно тому, как на сельскохозяйственное население в годы Гражданской войны распространялась продразверстка, в годы Великой Отечественной войны население осуществляло обязательные натуральные поставки из своего личного подсобного хозяйства.

Кроме того, в связи с военной обстановкой для колхозников был повышен обязательный минимум трудодней[58];

– подобно тому, как население деревень в годы Гражданской войны привлекалось к запашке и засеву полей в хозяйствах призванных в армию красноармейцев[59], так и в период Великой Отечественной войны использовалась помощь колхозов в осуществлении посевных работ на неиспользуемых землях смежных с ними колхозов[60].

Учитывая продовольственные проблемы военных лет 1941–1945 гг. государство расширило круг субъектов землепользования. Так, семьям рабочих и служащих, эвакуированным из прифронтовой полосы и работающим в колхозах, предоставлялись участки в размере до 0,15 га, несмотря на то что эти лица не являлись членами колхозов[61]; субъектами сельскохозяйственного землепользования становились подсобные предприятия промышленных наркоматов[62].

В послевоенные годы в сфере землепользования проходит полоса реформ, выразившаяся в следующих основных направлениях:

  • – мероприятия, направленные па повышение эффективности земель и их охраны: полезащитное лесоразведение, севообороты[63], мелиорация угодий[64], защита почв от эрозии[65] и др.;
  • – мероприятия по расширению посевных площадей в целях удовлетворения потребности в продуктах сельско- хозяйственного производства[66];
  • – мероприятия по укрупнению хозяйств в целях повышения в них эффективности производства[67], в том числе через межхозяйственную кооперацию и агропромышленную интеграцию[68];
  • – мероприятия но совершенствованию планирования сельскохозяйственного производства в сторону усиления самостоятельности хозяйств[69];
  • – мероприятия по совершенствованию внутрихозяйственных отношений по использованию земель[70];
  • – мероприятия по программированию мелиоративного производства[71], по обеспечению землепользователей материально-техническими средствами и т.п.

Поскольку они не привели к желаемым результатам и эффективность землепользования социалистической системы хозяйствования резко отличается в худшую сторону от систем рыночного хозяйства развитых капиталистических стран, партия и руководство страны постепенно подошли к мысли о необходимости перестройки путем введения рыночных отношений в сферу сельского хозяйства.

Начиная с 1985 г., ознаменовавшегося в истории России годом начала перестройки, земельное законодательство стало постепенно поворачиваться на платформу рыночных отношений и к 1991 г. в земельном законодательстве появился ряд существенных рыночных методов правового регулирования.

В частности, путем признания цикла сельскохозяйственного производства для отчета по выполнению производственного плана сельскохозяйственными предприятиями завершенным только после оплаты произведенной продукции[72] сельскохозяйственный производитель поворачивался к нуждам потребителя; правовым обеспечением кооперации усилий предприятий по наиболее эффективному использованию земли[73] задействовались неиспользованные резервы в земледелии; правовым обеспечением аренды земель и совершенствования арендных отношений[74] повышалась эффективность аграрного производства. Появились новые формы использования земель на правах землевладения, пожизненно наследуемого владения и т.д.[75]

Появился ряд законодательных актов, сделавших перелом в формировании земельного законодательства: законы РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 "О собственности в РСФСР", от 25.12.1990 № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности", от 22.11.1990 № 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", от 23.11.1990 № 374-1 "О земельной реформе" и другие, которые позволяли обеспечить действие Земельного кодекса РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г.

Вместе с тем нужен был радикальный правовой механизм, позволявший реформирование земельных отношений. Поэтому с принятием в несельскохозяйственной сфере Закона РФ от 03.07.1991 № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" в сельскохозяйственной сфере реформирование земельных отношений путем приватизации земель стали решать такие нормативные правовые акты, как Указ Президента РФ от 27.12.1991 № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и изданное во исполнение его постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и др.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что позволило придать реформированию земельных отношений системный характер.

Стал использоваться прогрессивный опыт реорганизации сельского хозяйства и распространяться на переформированные пока предприятия. В частности, этому способствовало принятие постановления Правительства РФ от 15.04.1994 № 324 "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области". Делу реформирования стал придаваться долгосрочный, масштабный характер. Так, в 1996 г. была принята Федеральная программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств.

Рассмотренный период дал значительные положительные плоды: началась и стала необратимой земельная реформа в земельных отношениях, миллионы граждан Российской Федерации стали собственниками земли, стал формироваться и разворачиваться земельный рынок.

  • [1] Маслов С. Л. Организация работ по подготовке земельной реформы при совете главного земельного комитета. Пгр., 1917. С. 3–4.
  • [2] СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 498.
  • [3] СУ РСФСР. 1917. № 5. Ст. 1235.
  • [4] Ленин В. И. Полн. собр. соч.: в 55 т. 5-е изд. Т. 24. С. 253.
  • [5] Сельское хозяйство России в XX веке: стат. сб. СПб., 1917. С. 108–113.
  • [6] Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов. СПб., 1917. 19-20 авг.
  • [7] Фофанова М. В. Как рождался Декрет о земле // Новый мир. 1960. № 4.
  • [8] СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
  • [9] СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 123.
  • [10] Инструкция о деятельности волостных земельных комитетов // СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 20.
  • [11] Инструкция эмиссарам, посылаемым в провинцию // Правда. 1917. № 178. 16 (3) нояб.
  • [12] Декреты Советской власти: сб. док.: в 5 т. М., 1968. Т. 4. С. 429–431.
  • [13] СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.
  • [14] СУ РСФСР. 1917. № 10. Ст. 154.
  • [15] СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 52.
  • [16] СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171.
  • [17] СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.
  • [18] СУ РСФСР. 1922. № 4. Ст. 41.
  • [19] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
  • [20] ВВС СССР. 1968. Ха 51. Ст. 485.
  • [21] ВВС РСФСР. 1970. Ха 28. Ст. 581
  • [22] СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.
  • [23] Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 147–148; Т. 2. С. 36–37.
  • [24] Инструкция эмиссарам, посылаемым в провинцию. Декрет от 6 апреля 1918 г. "О порядке командирования отдельными комиссариатами своих комиссаров и агентов в провинцию" // Декреты Советской власти. Т. 1. С. 41; Т. 2. С. 58, 59.
  • [25] Положение СНК РСФСР от 22 февраля 1919 г. о Комитете посевной площади // Декреты Советской власти. Т. 4. С. 429–431.
  • [26] Декрет СНК РСФСР от 28 января 1919 г. "Об увеличении посевной площади" // Декреты Советской власти. Т. 4. С. 325–326.
  • [27] Декрет СНК РСФСР от 5 августа 1918 г. "Об обязательном товарообмене в хлебных сельских местностях" // Декреты Советской власти. Т. 3. С. 172-178 и др.
  • [28] Декреты Советской власти. Т. 4. С. 371–389.
  • [29] Евтихеев И. И. Земельное право. М., 1923. С. 77.
  • [30] Там же. С. 86–87.
  • [31] СУ РСФСР. 1918. № 35. Ст. 468.
  • [32] Декреты Советской власти. Т. 2. С. 265.
  • [33] Декреты Советской власти. Т. 3. С. 422.
  • [34] Декреты Советской власти. Т. 1. С. 19.
  • [35] СУ РСФСР. 1920. № 35.
  • [36] СУ РСФСР. 1920. № 52.
  • [37] СУ РСФСР. 1921. № 26.
  • [38] СУ РСФСР. 1922. № 13. Ст. 130.
  • [39] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам: в 5 т. М., 1967. Т. 1. С. 233-234.
  • [40] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
  • [41] Известия. 1921. 23 марта.
  • [42] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. С. 439-442.
  • [43] Резолюция XIV съезда ВКП(б) от 23 декабря 1925 г. по отчету ЦК // Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. С. 507.
  • [44] СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.
  • [45] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. С. 16-20; 76-78.
  • [46] Там же. С. 392–393.
  • [47] СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.
  • [48] Постановление ЦК ВКП(б) от 14 марта 1930 г. "О борьбе с искривлением партлинии в колхозном движении" // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 1898–1954: в 3 т. Т. 2. С. 668-671.
  • [49] СЗ СССР. 1930. № 24. Ст. 255.
  • [50] СЗ СССР. 1931. № 17. Ст. 161.
  • [51] СП СССР. 1939. № 34. Ст. 235.
  • [52] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. С. 435.
  • [53] Там же. С. 650.
  • [54] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. С. 745-749.
  • [55] Там же. С. 423.
  • [56] СЗ СССР. 1937. № 37. Ст. 150.
  • [57] Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. С. 388-389.
  • [58] Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г. "О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней" // СП СССР. 1942. № 4. Ст. 61.
  • [59] Декрет СНК РСФСР от 20 марта 1919 г. "О запашке и засеве полей в хозяйствах призванных в армию красноармейцев" // Декреты Советской власти. Т. 4. С. 521–522.
  • [60] Постановление СНК СССР от 1 марта 1942 г. "О разрешении колхозам производить посевы на неиспользуемых землях смежных колхозов" // Правда. 1942. 2 марта.
  • [61] Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 7 апреля 1942 г. "О выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих" // Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. С. 723.
  • [62] Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 18 октября 1942 г. "О мерах по дальнейшему развитию подсобных хозяйств промышленных наркоматов" // Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. Т. 3. С. 80–85.
  • [63] Постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. "О плане полезащитных насаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР" // СП СССР. 1948. № 6. Ст. 80.
  • [64] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. "О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур" // СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.
  • [65] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1967 г. "О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии" // СП СССР. 1967. № 9. Ст. 45.
  • [66] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 августа 1954 г. "О дальнейшем освоении целинных и залежных земель для увеличения производства зерна" // Решения Партии и Правительства по хозяйственным вопросам. Т. 4. С. 125.
  • [67] Постановление Совета Министров СССР от 14 апреля 1977 г., утвердившее "Общее положение о межхозяйственном предприятии (организации) в сельском хозяйстве" // СП СССР. 1977. № 13. Ст. 80.
  • [68] Постановление ЦК КПСС от 28 мая 1976 г. "О дальнейшем развитии специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе агропромышленной интеграции" // Правда. 1976. 2 июня.
  • [69] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 9 марта 1955 г. "Об изменении практики планирования сельскохозяйственного производства" // Решение Партии и Правительства по хозяйственным вопросам". М., 1958. Т. 4. С. 365.
  • [70] Основные положения по внутрихозяйственному расчету в сельскохозяйственных предприятиях // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1976. № 12. С. 31–41.
  • [71] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.10.1984 № 1082 "О долговременной программе мелиорации, повышении эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны" // СП СССР. 1989. № 10. Ст. 28.
  • [72] Закон СССР от 30.06.1987 "О государственном предприятии (объединении)" // ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 585, 586.
  • [73] Закон СССР от 26.05.1988 "О кооперации в СССР" // ВВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
  • [74] Основы законодательства Союза ССР и союзных республик от 23.11.1989 "Об аренде // ВСНД и ВС СССР. 1990. № 24. Ст. 489.
  • [75] Основы законодательства Союза ССР и союзных республик "О земле" // ВСНД и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >