Ответственность главы муниципального образования и местной администрации

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

  • • правовые основы ответственности главы муниципального образования и местной администрации;
  • • понятие и виды юридической ответственности главы муниципального образования и местной администрации;

уметь

  • • выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность главы муниципального образования и местной администрации;
  • • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
  • • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности главы муниципального образования и местной администрации;
  • • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью главы муниципального образования и местной администрации;
  • • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности органов главы муниципального образования и местной администрации;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

Эволюция института ответственности главы местного самоуправления (главы муниципального образования) в новейшей российской истории

Указом Президента РФ от 21 ноября 1994 г. № 2093 "О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления" главам исполнительных органов государственной власти субъектов РФ было предоставлено право решать вопрос о проведении досрочных выборов главы местного самоуправления и назначать исполняющего обязанности главы местного самоуправления в случае невозможности исполнения полномочий главой местного самоуправления (главой администрации, мэром, старостой и т.п.) в течение длительного периода (более четырех месяцев подряд).

Позднее более полно ответственность перед государством была урегулирована в Федеральном законе № 154-ФЗ. В первоначальной редакции ст. 49 Федерального закона № 154-ФЗ не проводилось никаких различий между органами местного самоуправления ни по основаниям привлечения к ответственности перед государством, ни по процедуре привлечения. В соответствии с ч. 1 ст. 49 основанием ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством являлись нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Ответственность могла наступить как за осуществление собственных полномочий, так и отдельных государственных полномочий (в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами).

Предполагалось наличие двух судебных решений – первым устанавливалось собственно правонарушение (это могло быть как решение суда общей юрисдикции, так и арбитражного суда), а потом необходимо было получить заключение суда общей юрисдикции о нарушении законности в действиях или решениях органов местного самоуправления, их выборных должностных лиц. Действующее гражданско-процессуальное законодательство не предусматривает такой вид решения суда общей юрисдикции, как заключение. Кроме того, возникает вопрос: а вправе ли суд субъекта РФ рассматривать вопрос о незаконности деятельности органов местного самоуправления, если таковая уже была установлена вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда? Это противоречит принципам гражданского судопроизводства. Применение мер ответственности (санкция – досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления) происходило при наличии двух судебных решений в форме закона субъекта РФ.

Однако, несмотря на такую усложненную процедуру, имеются случаи ее полной реализации. Характерно, что во всех случаях речь шла о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, избранного непосредственно населением. Ни разу не были распущены представительные органы местного самоуправления.

Пример

Достаточно широко были известны три случая возбуждения подобных дел (в отношении мэра Улан-Удэ[1], мэра Владивостока, главы администрации Рузского района Московской области)[2]. Менее известны решения в отношении глав муниципальных образований Тюменской и Нижегородской областей[3]. Любопытно, что Народный Хурал Республики Бурятия, реализовавший данную процедуру в полном объеме, направил запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности процедуры, предполагающей вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления.

Из судебной практики

"...Положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта Российской Федерации является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов"[4].

С принятием Федерального закона от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”" были внесены существенные изменения в правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством. Было введено различие между ответственностью представительного органа и главы муниципального образования. Причем в законе появились названия каждой санкции – роспуск представительного органа, отрешение главы муниципального образования.

Фактически изменилась формулировка основания ответственности. Предусматривалось не просто нарушение норм Конституции РФ, действующего федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а нарушение путем издания нормативного правового акта. Причем решение суда, устанавливающее незаконность нормативного правового акта, должно было быть опубликованным для всеобщего сведения. Кроме того, были сформулированы некоторые дополнительные признаки нарушения – незаконность нормативного правового акта, повлекшая признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.

Были существенно изменены функции судов, в частности исключена "двойная роль" суда в данной процедуре. Вместо заключения вышестоящего суда о несоответствии деятельности органов местного самоуправления закону был введен институт "промежуточной" санкции – предупреждение, выносимое законодательным органом власти представительному органу местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ – главе муниципального образования[5].

Было установлено, что решение о роспуске представительного органа муниципального образования по-прежнему оформляется в виде закона субъекта РФ, а отрешение главы муниципального образования осуществляется на основании указа (постановления) главы субъекта. Причем отрешение глав муниципальных образований – столиц и административных центров субъектов РФ, осуществлялось указом Президента РФ. Иными словами, процедура отрешения главы муниципального образования стала более простой и доступной для реализации.

Вышеназванным законом были введены определенные сроки давности, предусматривалось, что если в отведенные сроки органы государственной власти субъекта РФ не принимают надлежащих мер, то Президент РФ вправе вмешаться и либо своим указом отрешить главу муниципального образования от должности, либо внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Предусматривалось, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд субъекта РФ либо Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления), причем суд должен был рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ были внесены существенные коррективы в описанные выше механизмы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, хотя был сохранен общий подход на разделение ответственности представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

Мнения ученых

"Если прежний Закон предусматривал наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством только в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации и устава муниципального образования, то новый Закон говорит о наступлении ответственности муниципальных органов перед государством также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления"[6].

Рассмотрим особенности привлечения главы муниципального образования, местной администрации к ответственности на современном этапе.

  • [1] Закон Республики Бурятия от 25 декабря 1997 г. № 626-1 "О досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования г. Улан-Удэ Шаповалова В. А. и о назначении досрочных выборов".
  • [2] Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Местное право. 2001. № 1. С. 38–40.
  • [3] Закон Тюменской области от 31 марта 2000 г. № 172 "О прекращении полномочий главы Горьковского муниципального образования Тюменского района Кирилловой Т. Ф. и назначении новых выборов"; Закон Нижегородской области от 22 июля 1999 г. № 58-3 "О прекращении полномочий главы местного самоуправления рабочего поселка Дальнее Константиново Дальнеконстантиновского района Нижегородской области".
  • [4] Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”".
  • [5] Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 270–271.
  • [6] Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 322.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >