Предисловие
Учебник, который вы держите в руках, первый раз был издан десять лет тому назад. Тогда он получил некоторую известность и до сих пор цитируется в учебной и научной литературе. Проблематика этого учебника оказалась жизнестойкой, так как в нем были изложены основные подходы к государственной/публичной политике и управлению, которые определяли теорию и практику деятельности государственных и муниципальных органов власти, и их активное сотрудничество с гражданским обществом и бизнесом не только в конце прошлого — начале нынешнего века, но и в перспективе ближайших десятилетий. Действительно, переход к новому государственному менеджменту, сетевому управлению и государственно-гражданскому взаимодействию, которые составляли концептуальную основу изложения материала в учебнике, до сих пор находятся в числе основных подходов при характеристике современного государства и политико-административных реформ в различных странах. В этом отношении новая актуализация учебника сегодня, его переиздание имеет смысл. Следует подчеркнуть еще один немаловажное основание для нового издания учебника. Десять лет тому назад авторы данной книги акцентировали внимание на необходимости рассмотрения государственной политики и управления с позиции политической науки. Хотя мы подчеркивали междисциплинарность издания, однако цель тогда состояла в том, чтобы в рассмотрении государственной политики и управления постепенно потеснить экономо- и юридико-центризм в российском описании проблематики. В какой-то степени это удалось сделать. Если сравнить научную и учебную литературу по государственной политике и управлению сегодня, то налицо расширение спектра вопросов, обсуждаемых в книгах и статьях. Но и здесь не все завершено. И в этом отношении переиздание учебника является необходимостью. Прежний учебник состоял из двух томов. В первом томе освещались вопросы теории, во втором томе излагались проблемы технологий, реформ и сравнения страновых систем государственной политики и управления. Хотя сегодня многие факты и описания второго тома устарели и их можно использовать при обучении студентов в качестве исторических примеров, однако общая интенция учебника — включить в рассмотрение государственной политики и управления динамическое измерение, связанное с реформами и сравнением, на наш взгляд, остается приоритетным в процессе исследования этой темы и в образовании соответствующих специалистов.
Конечно, за последние десять лет в теории и практике государственной политики и управления произошел ряд существенных трансформаций. Думаю, что при дальнейшем переиздании учебника мы внесем в него соответствующие коррективы. Однако сегодня необходимо все же отметить ряд моментов в предисловии. Во-первых, следует подчеркнуть процесс возрастания роли суверенного государства в решении общественных дел. Если в конце 1990-х гг. существовало убеждение в возможности существования «управления без правительства», то сегодня, даже в условиях продолжающейся глобализации экономии и социального развития, возрождение государства и его функций является очевидным. Это возрождение, конечно, потребовало определенной модификации функций и задач государства в новых условиях, учета глобальных тенденций и влияния общественных, гражданских структур на деятельность органов публичной власти. В теоретическом отношении данная проблематика определилась в терминах государственной состоятельности, способностей государства, его управляемости[1]. Во-вторых, современное государственное управление обратилось к общественным ценностям. Современную дискуссию о публичных ценностях в западноевропейской политической науке спровоцировала книга М. Мура[2], благодаря чему понятие «публичная ценность» вошло опять в публичное управление и стало означать ориентацию на коллективное мнение граждан; оно рассматривается в качестве принципиальной альтернативы узкоэкономическим критериям при управлении государством. Спустя два десятилетия после выхода книги в свет можно констатировать существенное изменение контекста, причем дело не только в общем распространении чувства политической, экономической, экологической и социальной опасности, финансового кризиса. Пожалуй, самое главное состоит в том, что за прошедшие годы идея «публичных ценностей» получила поддержку и была востребована в академических и политических кругах, на международном уровне и в отдельных странах (особенно в Великобритании, Европе, США, России), о чем свидетельствует огромное количество научных публикаций и ряд международных, научно-практических конференций как на Западе, так и в России[3]. Данное направление стало описываться концепцией «менеджмента публичных ценностей»[4]. Современное обращение к культуре и ценностной проблематике оказалось знаковым не только с точки зрения признания значимости культуры («аксиологический поворот»), но и как намерение вычленить ее влияние на публичное управление в ряду прочих детерминант социально-политического процесса. В-третьих, хотя государственная политика, описываемая в политической науке, всегда включало в себя интерес к методам и формам ее организации, однако в последнее время выявилась тенденция рассматривать эту организацию через призму процессов, а не устойчивой конфигурации, описываемой структурой. Это направление получило наименование управление публичной политикой (governance of public policy)[5]. Современная публикационная активность в области наук о публичной политике демонстрирует, что изучение соотношения управления и публичной политики базируется на концепции нового управления (governance), в которой соотношение государства и негосударственных акторов описывается сетевой моделью. При этом очевидным является движение, направленное на поиск эффективных инструментов справедливой и устойчивой публичной политики. В-четвертых, немаловажным является и то, что вовлечение граждан в публичное управление и политику трансформировало систему взаимодействия в направлении сотрудничества, включающее в себя не только простое гражданское участие, но и со-производство политико-административных решений и публичной политики в целом[6]. Сегодня активно обсуждается не просто тиражирование конкретных практик совместного производства, но обращается внимание на некоторые дополнительные структурные изменения в разработке публичной политики, составлении бюджета, контроля со стороны граждан и профессионалов, поддержку гражданского общества и взаимной помощи, режимов совместного производства, взаимное научение и профессиональное обучения и формирование культуры сотрудничества. И, наконец, в-пятых, государственная политика и управление за последние десятилетия стали важным фактором, определяющим направление развития экономики и общества в целом. Влияние неонституционализма в данном случае выразилось в том, что определенная конфигурация институтов (экстрактные, инклюзивные) тормозит или способствует экономическому росту[7]. В этом отношении ориентация политико-административных реформ на инклюзивный и устойчивый экономический рост стала предметом пристального внимания[8].
Все эти изменения и новые акценты являются важным дополнением к содержанию учебника. Однако они не нарушают общей логики изложения основных проблем и тенденций государственной политики и управления в XXI в. В дальнейших изданиях книги мы дополним ими содержание, изменим некоторые фактические контексты и документальные фрагменты.
Уважаемый читатель! Следует сказать еще об одном сюжете, который является важным для представления нового издания книги. В прошлом издании мы писали, что термин государственная политика и управление лучше было бы заменить и использовать прилагательное «публичная». Однако тогда, да и сейчас, учитывая российский контекст в книге будет использоваться прежний термин. Это не мешает восприятию материала, даже если мы должны иногда подчеркивать публичный характер соответствующих процессов и технологий. В настоящее время в России помимо направлений «государственное и муниципальное управление» и «политология», для студентов которых и писался учебник, имеется еще одно направление подготовки бакалавров и магистров — «публичная политика», где проблематика учебника может быть использована. Все современные государственные стандарты подготовки специалистов по данным направлениям ориентированы на большой комплекс общепрофессиональных компетенций. В этой связи настоящий учебник, конечно, ориентирован на получение соответствующих общепрофессиональных компетенций студентами укрупненной группы направлений высшего образования 41.00.00 — Политические науки и регионоведение:
для бакалавриата:
ОПК-1. Способен осуществлять эффективную коммуникацию в муль- тикультурной профессиональной среде на государственном языке РФ и иностранном(ых) языке(ах) на основе применения понятийного аппарата по профилю деятельности;
ОПК-2. Способен применять информационно-коммуникационные технологии и программные средства для решения стандартных задач профессиональной деятельности на основе информационной и библиографической культуры и требований информационной безопасности;
ОПК-3. Способен выделять, систематизировать и интерпретировать содержательно значимые эмпирические данные из потоков информации, а также смысловые конструкции в оригинальных текстах и источниках по профилю деятельности;
ОПК-4. Способен устанавливать причинно-следственные связи, давать характеристику и оценку общественно-политическим и социально-экономическим событиям и процессам, выявляя их связь с экономическим, социальным и культурно-цивилизационным контекстами, а также с объективными тенденциями и закономерностями комплексного развития на различных уровнях социальной организации;
ОПК-5. Способен формировать дайджесты и аналитические материалы общественно-политической направленности по профилю деятельности для публикации в научных журналах и СМИ;
ОПК-6. Способен участвовать в организационно-управленческой деятельности и исполнять управленческие решения по профилю деятельности;
ОПК-7. Способен составлять и оформлять документы и отчеты по результатам профессиональной деятельности;
для магистратуры:
ОПК-1. Способен выстраивать профессиональную коммуникацию на государственном языке РФ и иностранном (ых) языке (ах) по профилю деятельности в мультикультурной среде на основе применения различных коммуникативных технологий с учетом специфики деловой и духовной культуры России и зарубежных стран;
ОПК-2. Способен осуществлять поиск и применять перспективные информационно-коммуникационные технологии и программные средства для комплексной постановки и решения задач профессиональной деятельности;
ОПК-3. Способен оценивать, моделировать и прогнозировать глобальные, макрорегиональные, национально-государственные, региональные и локальные политико-культурные, социально-экономические и общественно-политические процессы на основе применения методов теоретического и эмпирического исследования и прикладного анализа;
ОПК-4. Способен проводить научные исследования по профилю деятельности, в том числе в междисциплинарных областях, самостоятельно формулировать научные гипотезы и инновационные идеи, проверять их достоверность;
ОПК-5. Способен выстраивать стратегию по продвижению публикаций по профилю деятельности в СМИ на основе базовых принципов медиаменеджмента;
ОПК-6. Способен разрабатывать и реализовывать организационноуправленческие решения по профилю деятельности;
ОПК-7. Способен самостоятельно выстраивать стратегии представления результатов своей профессиональной деятельности, в том числе в публичном формате, на основе подбора соответствующих информационно-коммуникативных технологий и каналов распространения информации;
ОПК-8. Способен разрабатывать предложения и рекомендации для проведения прикладных исследований и консалтинга;
ОПК-9. Способен участвовать в реализации образовательных программ в сфере профессионального обучения, основного профессионального образования и дополнительного образования.
На получение студентами данных общепрофессиональных компетенций прямо или косвенно ориентирован данный учебник. Он содержит не только описание проблематики, но и литературу, проверочные задания, схемы, таблицы, описание кейсов и другой вспомогательный материал. Надеемся, что новое издание учебника будет благосклонно принято читателем и найдет применение в современном учебном процессе.
Л. В. Сморгунов
Авторы: Ачкасов Валерий, Ланцов Сергей, Ломагин Никита, Волчкова Людмила, Осипов Игорь, Сунгуров Александр
- [1] Сморгунов Л. В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке. СПб. : Изд. С.-Петерб. ун-та, 2012. 362 с.
- [2] Moore М. Н. Creating Public Value Strategic Management in Government. HarvardUniversity Press, 1995.
- [3] Публичные ценности и государственное управление. Монография / под ред.Л. В. Сморгунова, А. В. Волковой. М. : Аспект-Пресс, 2014, 400 с.; Волкова А. В. Публичные ценности и система государственного управления в России. СПб. : Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 2013. С. 383; Шилов В. Н. Политическая аксиология. Белгород :Изд-во БелГУ, 2005; Коровникова Н. А. Аксиологические аспекты государственногоуправления // Россия: тенденции и перспективы развития // Ежегодник. Вып. 8. Ч. 2.М. : ИНИОН РАН, 2013; Демидов А. И. Ценностное измерение власти // Полис. 1996.№3.
- [4] O’Flynn, J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change andManagerial Implications // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66. № 3.
- [5] Управление публичной политикой: Коллективная монография / под ред.Л. В. Сморгунова. М. : Аспект-Пресс, 2015. 320 с.
- [6] Ansell С., Gash A. Collaborative Governance in Theory and Practice // Journal of PublicAdministration Research and Theory.2008.Vol. 18. № 4.; Сморгунов Л. В. Государство,сотрудничество и инклюзивный экономический рост // Власть. 2017. № 12.
- [7] Acemoglu D., Robinson J. Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity, and Poverty.London: Crown Business, 2012; Spence M. The Next Convergence. The Future of EconomicGrowth in a Multispeed World. N.Y. : Farrar, Straus and Giroux Publishing, 2011
- [8] Сморгунов Л. В. Административные трансформации в странах БРИКС: проблемыуправляемости для справедливого роста // Каспийский регион: политика, экономика,культура. 2016. № 4 (49).
