Республика как форма правления

Республика – это форма правления, при которой верховная государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым населением на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями (схема 8.5).

Схема 8.5. Характеристика республиканской формы правления

Республики, как и монархии, существовали в государствах разных типов.

Рабовладельческими республиками были Афинская демократическая республика, где участие в осуществлении власти принимали все свободные граждане, достигшие 20 лет, и аристократические республики (Спарта, Рим), в которых реальными политическими правами обладала военно-земельная аристократия.

В период феодализма республиканская форма правления была мало распространена и существовала в крупных торговых городах-государствах, таких как Венеция, Генуя, Любек, Новгород, Псков и др.

Республика становится одной из основных форм правления буржуазного государства, а также единственной формой правления государства социалистического типа.

В отличие от монархии при республиканской форме правления единственным источником власти по конституции является народ (например, в ст. 1 Конституции Австрии говорится: "Австрия является демократической республикой. Ее права исходят от народа". "Эстония, – сказано в ст. 1 Конституции 1992 г., – самостоятельная и независимая демократическая республика, в которой носителем верховной власти является народ"). Само происхождение термина "республика" связано с народом. "Republica est res populi", – подчеркивал Цицерон, считая государство делом народа. Следовательно, республика – это государство, юридическая конструкция которого предусматривает, что единственный субъект суверенитета есть народ.

Все высшие государственные органы прямо или косвенно получают свои полномочия от народа и формально, т.е. юридически, ответственны перед ним. Исходя из этого, можно предложить следующую дефиницию.

Республика – это форма правления, при которой все высшие органы государственной власти или избираются, или формируются общенациональным представительным учреждением и несут формальную ответственность за свою деятельность согласно конституции и законодательству.

Наибольшее распространение получили представительные республики, где народный суверенитет осуществляется в форме деятельности органа народа – парламента и других избранных органов. Именно с помощью выборов устанавливаются отношения ответственности между народом-сувереном и государством. Все высшие государственные органы должны быть прямо или опосредствованно (косвенно) избраны гражданами. Другие институты государства формируются или назначаются выборными органами. Сегодня 148 современных государств, или 76,7% всех государств мира, являются республиками.

В зависимости от статуса главы государства и правового положения парламента в литературе традиционно выделяют три основных разновидности республиканской формы правления: президентскую, парламентскую и смешанную (схема 8.6).

Схема 8.6. Разновидности республиканской формы правления

Конституционная формула

Определения парламентской или президентской республики редко, но все- таки содержатся в основных законах государств. Например, Конституция Греции 1975 г. в п. 1 ст. 1 фиксирует такое положение: "Государственный строй Греции – парламентская республика", а конституции Болгарии 1991 г. и Исландии 1944 г. в первых статьях говорят, что государства являются республиками с парламентским правлением. Вместо этого конституции Туркменистана 1992 г. и Казахстана 1995 г. прямо называют эти страны президентскими республиками. В подавляющем большинстве случаев основные законы ограничиваются лаконичными формулировками об установлении республиканского строя в том или другом государстве (например, ст. 1 Конституции Австрии содержит такое положение: "Австрия является демократической республикой".

Аналогичные или близкие по содержанию формулировки можно найти в конституциях Италии (ст. 1), Португалии (ст. 1,2), Франции (ст. 1), Финляндии (§ 1) и др. Отличие между республиками проводится не столько с опорой на формулировку конституций (они нередко достаточно своеобразны), сколько с помощью анализа взаимоотношений между высшими органами государства.

В литературе, как правило, называют несколько признаков, которые отличают одну республику от другой, но решающим критерием признается способ формирования, подчиненности и ответственности правительства и министров. В историческом плане республиканская форма правления возникла прежде всего в виде президентской республики – в первый раз она была установлена в США в 1787 г. Сегодня она существует в большинстве государств Азии, Африки и Латинской Америки.

В конституционно-правовой литературе президентскую республику определяют как республиканскую форму правления, при которой во главе государства находится президент, который избран общим прямым или косвенным голосованием и который совмещает полномочия председателя государства и главы правительства (схема 8.7).

Схема 8.7. Характеристика президентской республики

Международная панорама

Анализ конституционных норм, которые регулируют взаимоотношения между высшими органами государственной власти, позволяет выделить следующие характерные признаки президентской республики.

• 1. Теоретически такая форма правления строится по принципу жесткого разделения власти: в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится четкое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти (например, ст. I (разд. 1) Конституции США провозглашает: "Всезаконодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты Представителей". В ст. II (разд. 1) устанавливается: "Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки". А в ст. III (разд. 1) говорится: "Судебная власть Соединенных Штатов Америки предоставляется одному Верховному суду... и нижестоящим судам...").
• 2. Сочетание полномочий главы государства и главы правительства в руках президента (ст. 117 Конституции Мозамбика, например, содержит положение, согласно которому президент является главой правительства. Аналогичные положения зафиксированы в ст. 54 Конституции Туркменистана).
• 3. Внепарламентский метод избрания президента (например, в Мексике Конституция 1917 г. в ст. 81 четко устанавливает: "Выборы Президента – прямые..." Конституция Намибии 1990 г. в и. 2 ст. 28 также устанавливает, что "выборы Президента проводятся путем прямого, всеобщего и равного голосования". В то же время в США президент избирается выборщиками, избранными прямым голосованием избирателей, согласно ст. II (разд. 1) Конституции этой страны).
• 4. Формирование правительства президентом и только с ограниченным участием Парламента. Президент назначает правительство, он является свободным в подборе его членов и делает это по своему усмотрению (но в США согласно ст. II (разд. 2) Конституции для этого нужно согласие Сената; в Нигерии по Конституции 1989 г. и в некоторых других странах также необходимо для этого согласие верхней палаты парламента).
• 5. Отсутствие права у президента на роспуск парламента. В президентской республике осуществляется жесткое разделение властей: президент не в состоянии досрочно распускать парламент, но и последний не имеет права смещать министров с помощью вотума недоверия. Правительство (министр) является ответственным только перед президентом, но не перед парламентом – главный признак президентской республики (например, ст. 79 Конституции Грузии). Классической президентской республикой считаются США, где перечисленные признаки проявляются с наибольшей полнотой. Созданная на основе Конституции 1787 г. система организации верховной государственной власти, известная как система "сдержек и противовесов", основала в США режим демократии, при котором всегда сохраняется определенная степень относительной самостоятельности органов государственной власти, которые теоретически являются носителями разделенных властей.

Новые конституционные положения, которые изменили взаимоотношения президента, парламента и правительства в президентских республиках с элементами парламентаризма, в обобщенном виде сводятся к следующим. Одним из важнейших стало положение об образовании правительства – советов министров, которые стали принимать коллегиальные решения. В Перу, Египте, Иране, некоторых странах Африки была основана должность премьер-министра. Однако такая должность скорее является только административной, поскольку фактическим руководителем остается президент.

Конституционная формула

Например, согласно п. 1 ст. 35 Конституции Намибии правительство этой страны – Кабинет Министров – состоит из президента, премьер-министра и других министров, назначенных главой государства из числа членов Национальных Собраний. В соответствии с п. 3 этой статьи на заседаниях правительства председательствует президент, а при его отсутствии – Премьер-министр или другой министр, назначенный для этой цели главой государства. Премьер-министр согласно ст. 36 Конституции представляет правительство в его взаимоотношениях с парламентом, координирует работу кабинета, оказывает помощь президенту в управленческих делах.

В некоторых странах (Намибия и др.) конституции предусматривают элементы ответственности правительства перед парламентом (согласно ст. 4 Конституции Намибии министры несут перед президентом и парламентом персональную ответственность за работу порученных им министерств, а также коллективную ответственность за работу кабинета). В то же время в тех государствах, где нет должности премьер-министра, а министры непосредственно подчиняются президенту, установлена только частичная ответственность министров перед парламентом. Так, в соответствии со ст. 51 Конституции Замбии 1996 г. кабинет и министры несут ответственность перед парламентом – национальным собранием, хотя согласно п. 3 ст. 46 они одновременно являются ответственными и перед президентом. Вотум недоверия возможно вынести министру в Колумбии согласно Конституции 1991 г., Совету министров в Перу – в соответствии со ст. 132 Конституции 1993 г. и в других странах. Но роль таких конституционных норм не стоит переоценивать, поскольку все зависит от фактической роли президента как главы государства.

В развивающихся странах, где политические партии слабы, а их представительство в парламенте распылено, еще более усиливаются позиции президента.

Существенно отличаются от президентских парламентские формы правления. В юридической литературе парламентарную республику (схема 8.8) определяют как такую форму правления, при которой во главе государства находится выборное должностное лицо, но правительство формируется и действует лишь при том условии, что оно пользуется доверием (поддержкой) нижней палаты парламента (или даже обеих палат).

На основе анализа конституционных положений и доктринальных взглядов, которые существуют в конституционном праве зарубежных стран, можно очертить такие характерные черты парламентской республики.

Схема 8.8. Характеристика парламентской республики

Конституционная формула

• 1. Провозглашение принципа политического верховенства парламента, представляющего интересы народа, который так или иначе закреплен в основных законах практически всех парламентских республик. Так, п. 1 ст. 38 Основного закона ФРГ провозглашает депутатов Бундестага представителями всего народа. Аналогичные формулировки зафиксированы в конституциях Греции (п. 2 ст. 51), Португалии (ст. 150), Финляндии (§ 2 Формы правления), Латвии (ст. 64), Македонии (ст. 61), Молдовы (ст. 60). Но подробнее всего этот принцип в настоящее время сформулирован в действующей конституции Венгрии (ст. 19): "1. Верховным органом государственной власти и представительным органом народа Республики Венгрия является Национальная Ассамблея. 2. Национальная Ассамблея осуществляет или свои права, которые вытекают из народного суверенитета, гарантирует конституционный порядок в обществе и определяет структуру, направления и условия управления". Из этого принципа вытекает, что любое учреждение в системе высших органов власти должно быть или поставлено в зависимость от парламента, или хранить политический нейтралитет. Так и происходит, во всяком случае с формальной точки зрения.
• 2. Наличие премьер-министра и правительства как самостоятельного коллегиального органа, наделенного широкими властными полномочиями. При данной форме правления правительство – это всегда совет министров, а не кабинет президента (например, ст. 81 Конституции Греции определяет, что правительством является Совет министров, который состоит из премьер-министра и министров. А п. 1 ст. 69 Конституции Австрии содержит такое положение: "Осуществление высшего управления делами Федерации... поручается Федеральному канцлеру, вице-канцлеру и другим федеральным министрам. Они образуют в своей совокупности федеральное правительство, которое возглавляется Федеральным канцлером").

Правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, которая имеет большинство в нижней палате. Участие главы государства – президента – в формировании правительства имеет чисто номинальный характер. Так, согласно ч. 2 ст. 92 Конституции Италии Президент Республики владеет правом назначения Председателя Совета министров и, по предложению последнего, министров. Но в соответствии с ч. 1 ст. 94 Правительство должно получить поддержку обеих палат Парламента.

3. Отсутствие у главы государства значительной политической власти. Президент как глава государства в парламентской республике не является самостоятельным участником политического процесса: содержание решений, которые принимаются им, не зависят от него, а определяются, как правило, политически ответственными органами – парламентом, правительством, министрами.

Так, каждый акт, который издается президентом, становится действующим и подлежит выполнению при условиях его контрассигнации (contr – встречное; assignation – подписание) премьер-министром в документах общеполитического содержания или министром, когда акт главы государства затрагивает соответствующую отрасль управления. Статья 89 Конституции Италии содержит такую формулировку: "Ни один акт Президента республики не действует, если он не подписан министрами, которые за это ответственны". А Основной закон Зимбабве 1980 г. прямо предусматривает обязанность президента действовать "по согласию" с премьер-министром. Глава государства парламентской республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти.

4. Принцип политической ответственности правительства перед парламентом. В парламентской республике правительство, министры несут ответственность только перед парламентом (как правило, перед нижней палатой), в конституциях всех без исключения парламентских республик закрепляется институт политической ответственности правительства. Так, в Конституции Италии (ст. 94) сказано, что "голосование одной или обеих палат против любого предложения Правительства необязательно влечет отставку. Резолюция недоверия должна быть подписана не менее чем одной десятой членов палат и не может быть поставлена на обсуждение раньше, чем после трех дней с момента ее внесения". Основной закон ФРГ в ст. 67 также устанавливает, что Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру, но лишь при условиях избрания большинством голосов преемника. В Молдове в соответствии со ст. 106 Конституции парламент по предложению не менее чем ¼ депутатов может выразить недоверие Правительству большинством голосов депутатов.

Парламентская республика – менее распространенная форма правления, чем президентская республика. В данное время парламентскими республиками являются Австрия, Греция, Болгария, Эстония, Израиль, Индия, Ирландия, Исландия, Ливан, Италия, Турция, Венгрия, ФРГ, Чехия и некоторые другие.

В развитых зарубежных странах есть смешанные формы правления, которые нередко еще называют президентско-парламентскими, парламентско-президентскими и даже полупрезидентскими. От парламентской формы они берут двойственность исполнительной власти, сотрудничество правительства и парламента, политическую ответственность исполнительной власти перед законодательной, право президента на роспуск парламента. С другой стороны, избрание президента путем всеобщего голосования, собственные полномочия, его доминирующее положение по отношению к правительству, практически полное отсутствие политической ответственности перед парламентом являются характерными признаками президентской формы. Пятая Французская республика одновременно есть и парламентская, и президентская (черты парламентской республики, однако, имеют доминирующий характер). Анализ текстов конституций стран, которые восприняли эту форму правления, позволяет разделить их на три группы в зависимости от конституционных прерогатив главы государства: 1) страны с относительно небольшим объемом прерогатив президента (например, Франция); 2) страны со средним объемом прерогатив главы государства (Португалия); 3) страны с сильными президентскими прерогативами (Финляндия).

В учебных целях такие формы правления можно было бы обозначить терминами "полупарламентская", "парламентарнопрезидентская" и "полупрезидентская" соответственно. В то же время, как замечает ряд специалистов в области конституционного права зарубежных стран, сущность той или другой гибридной (смешанной) формы правления определяется не арифметическими подсчетами признаков, которые отличают ее от других современных форм, а соотношением конституционных и реальных полномочий в сфере исполнительной власти, которыми владеют президент и премьер-министр. К тому же необходимо учесть, что реальный их статус может изменяться в зависимости от общественно-политических обстоятельств и даже от авторитета политиков, которые занимают соответствующие посты.

Существуют и другие варианты формы правления. Советская республика как форма правления существует только в социалистических странах (КНР, СРВ, Куба и др.). Ее юридическими признаками являются: 1) верховенство и полновластие советов или "представительных" органов – все другие государственные органы, кроме прокуратуры, формируются советами соответствующего уровня, ответственны перед ними и подотчетны им; 2) советы всех степеней образуют единую вертикальную систему, внутри которой существуют отношения руководства и подчиненности; 3) поскольку депутаты всех уровней выполняют свои функции на общественных началах, их текущие полномочия осуществляются исполнительными органами советов в центре и на местах, решения которых подлежат последующему утверждению на сессиях; 4) власть построена по принципу единства: советы совмещают в своих руках и законодательные, и исполнительные функции; 5) реальная власть на всех уровнях принадлежит партийному аппарату (партократии). Своеобразная гибридная (смешанная) республика как форма правления установлена в Швейцарии. С конституционно-правовой точки зрения определить ее очень сложно. Одни ученые говорят о существовании в этой стране смешанной республики с выраженным дуалистическим государственным режимом. Вторые такую форму определяют как директориальиую республику. Третьи – как республику непосредственной демократии. Если исходить из тех признаков, которыми характеризуются республиканские формы правления, то, по-видимому, целесообразно воспринять точку зрения первых авторов. Ведь в Швейцарии коллегиальный орган – Федеральный совет – совмещает функции правительства и главы государства. Он избирается парламентом и не несет перед ним политической ответственности.

Невзирая на предложенную классификацию типичных "моделей" организации государственной власти, все же констатируем, что в мире не существует абсолютно идеальных монархий или республик; каждая отражает своеобразие той страны, в которой она действует.

Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина