Государственно-территориальное устройство; понятие и основные формы

В специальной юридической литературе термин "государственно-территориальное устройство" используется лишь в узком понимании этого слова для характеристики политикотерриториальной и административно-территориальной организации государства, определения соотношения государства в целом с ее составными частями (штатами, провинциями, землями, автономными образованиями, административно-территориальными единицами). Зарубежные конституции также используют разные понятия для обозначения этого института.

Так, термин "структура государства" применяется в конституциях Греции 1975 г. (разд. 1 ч. 3), Эфиопии 1994 г. (гл. IV) и Перу 1993 г. (разд. 4). Но под этим названием в основных законах этих стран понимается неравнозначный по содержанию нормативный материал: в Конституции Греции говорится о структуре государственных органов; в Конституции Эфиопии речь идет о форме правления и территориальном укладе государства; в Конституции Перу – о законодательной и исполнительной власти, избирательной системе, регионах и исполнительной власти.

Исходя из сказанного выше, можно предложить такое определение. Конституционный институт формы территориально- политической организации государства – это совокупность принципов и норм, которые определяют политико-правовой статус государства и территорий, его образующих, систему взаимоотношений между ними, территориальную структуру власти, а также политическую и государственную практику соответствующей страны. В первую очередь в конституциях зарубежных стран можно найти нормы, которые регулируют вопросы территории и границ государства.

Конституционная формула

Так, в основных законах Бразилии, Каналы, ФРГ, Швейцарии территория государства определяется путем перечня ее составных частей (штатов, провинций, земель). Развернутое определение государственной территории лается в ст. 42 Конституции Мексики, в которой есть такая формулировка: "Государственная территория включает: 1) территорию составных частей федерации; 2) территорию островов, включая рифы (скаты) и островки в прилегающих морях; 3) территорию острова Гваделупа и островов Ревилья-Хихедо, расположенных в Тихом океане;

• 4) континентальный шельф и зону морского дна островов, островков и рифов;
• 5) воды территориальных морей в границах, установленных международным правом и внутренним морским правом; 6) воздушное пространство над государственной территорией в границах, установленных международным правом. Подробные положения о составе территории дают конституции Коста-Рики, Колумбии, Кубы, Никарагуа (латиноамериканский регион), Намибии (Африка), Азербайджана и других держав.

Конечно, включение в текст конституции положения о территории государства имеет принципиальное значение: оно говорит об отказе от любых территориальных посягательств, о стабильности границ, миролюбивом характере государства. При всей важности конституционных норм, которые касаются территории государства, сердцевину этого института, бесспорно, составляют принципиальные положения об унитаризме, федерализме, автономии. Говоря об этом, необходимо отметить, что хотя наука конституционного права и выделяет две основные формы – унитарную и федеративную, это совсем не исключает существования смешанных форм территориально-политической организации государства.

Как удостоверяет анализ конституционных норм и государственно-правовой практики, такие формы в зарубежных странах разнообразны и сугубо индивидуальны. Унитарная форма территориально-политической организации государства преобладает: она существует в 169 странах мира. Конституции этих стран закрепляют унитарный характер государства, или содержат это определение (например, ст. 6 Конституции Португалии, которая имеет название "Унитарное государство", фиксирует такие положения: "1. Государство является унитарным и утверждает в своей организации принцип автономии местных органов власти и демократической децентрализации государственного управления. 2. Архипелаги Азарский и Мадейра образуют автономные области, которые имеют политико-административные и собственные правительственные органы", или говорят о неделимости государства (конституции Бенина 1990 г., Франции 1958 г., Люксембурга 1968 г.), или совмещают эти определения (Конституция Румынии провозглашает: "Румыния является национальным государством, суверенным и независимым, унитарным и неделимым"). Иногда предусматривается, что расчленение государства, сепаратизм составляют уголовное преступление. В подавляющем большинстве унитарных государств мира территория разделяется на административно-территориальные единицы (исключение, в частности, составляют такие государства, как Науру и Тувалу в Океании, население каждой из которых не превышает 10 тыс. человек и которые, вполне понято, не имеют административно-территориального деления). Как правило, виды административно-территориальных единиц перечисляются в конституциях (например, ст. 110 Конституции Молдовы фиксирует: "В административном отношении территория Республики Молдова разделяется на районы, города и села. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями"). Если территория унитарного государства разделяется только на административно-территориальные единицы – это простое унитарное государство.

Следовательно, унитарное государство – это единое, целостное государство, составные части которого не имеют какой-либо политической самостоятельности.

В конституционно-правовой литературе зарубежных стран унитарное государство характеризуется на основе таких признаков: 1) наличие только одной конституции; 2) существование единой системы высших органов государственной власти; 3) единая система права; 4) единое гражданство; 5) единая судебная система; 6) составные части чаще всего имеют статус административно- территориальных единиц.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и местных органов все унитарные государства можно классифицировать как: а) централизованные; б) относительно децентрализованные; в) децентрализованные.

В централизованном унитарном государстве административно- территориальные единицы единолично управляются чиновниками, назначенными центром, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии эти чиновники могут быть назначены из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В Болгарии и Польше областное звено территориального строя не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные правительством лица (начальники областей – в Болгарии, воеводы – в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что одновременно с назначенными из центра чиновниками (например, префектами во Франции) существуют избранные населением муниципальные органы (в той же Франции – мэры, советы в провинциях). Представители правительства здесь обладают огромными полномочиями, даже правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве местное управление осуществляют выборные органы местных административно- территориальных единиц (например, советы графств в Великобритании). Необходимо учитывать при этом, что существует двухзвенное (Болгария), трехзвенное (Колумбия) и четырехзвенное (Франция) административно-территориальное деление. В то же время унитарное государство может быть и сложным, если наряду с административно-территориальным делением существуют автономные образования. В последнее время в конституциях и законодательстве зарубежных стран понятие автономии употребляется в двух значениях. В широком понимании этого слова "автономия" означает наделение любой части государства любой формой самостоятельности, внутреннего самоуправления (Италия, Япония).

Так, Конституция Японии провозглашает принцип "местной автономии", которую часто называют областной. В ряде случаев автономные образования в унитарном государстве создаются с учетом особенностей культуры, истории, традиций, быта населения, которое проживает в них (Корсика во Франции, Иракский Курдистан, округа для поселений в Никарагуа).

В зарубежном конституционализме в зависимости от того, компактно или разрозненно проживают национальные меньшинства, используются три концепции автономии: персональная и национально-территориальная. В частности, персональная автономия используется, когда национальные меньшинства рассеяны (например, саами в Финляндии и Швеции). Они создают свои организации, клубы, другие объединения, с помощью которых принимают участие в государственной жизни. Конституция Македонии (ст. 48) предусматривает, что "представители всех национальностей имеют право открывать культурные, художественные и учебные заведения, а также другие учреждения для выражения, развития своей самобытности".

Что касается национально-территориальной автономии, то она применяется только в случае компактного проживания национальных меньшинств. В теории государства и права, в конституционном праве принято различать две формы такой автономии: политическую (законодательную) и административную. При политической (законодательной) автономии, как правило, за органами автономии на конституционном уровне закрепляется право на издание местных законов по вопросам, которые относятся к ее компетенции, а в случае создания административной автономии ее органы самоуправления также могут принимать нормативные акты по вопросам образования, издания газет, радиовещания и телевидения на местном языке.

Международная нанорама

На местном языке ведется судебный процесс. Политическая (законодательная) автономия существует в Северной Ирландии (Великобритания), на Корсике (Франция), Аландских островах (Финляндия), в Гренландии и на Фарерских островах (Дания), она провозглашена в Курдистане (Ирак) в 1974 г., в Шри-Ланке (для северо-восточной провинции, где проживают тамили) и в некоторых других странах.

В названных регионах автономия построена по общей схеме: избирается местный парламент, который формирует местное правительство. Законы, принимаемые местным парламентам, не должны противоречить общегосударственным актам. Назначенный центральной властью представитель центра (губернатор, комиссар) имеет право вето относительно законов, принятых местным парламентом. Правовой основой деятельности автономных органов является Устав об автономии. Конечно, политическая (законодательная) автономия может иметь и имеет неодинаковую степень развития. Дания, например, относительно Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой лишь контроль в области иностранных дел и обороны. В Испании же, где наряду с четырьмя "национальными областями" (Каталония, Страна басков и др.) есть еще 13 "исторических областей" – всего 17 автономных сообществ, Конституция в разд. III (ст. 143–158) наделяет их широкими полномочиями (к их ведению относятся, в частности, создание собственных органов самоуправления, изменение границ муниципий, территориальное, городское, жилищное благоустройство, общественные работы, земледелие и животноводство, леса и лесное хозяйство, развитие образования, культуры и спорта, соцобеспечения, охрана здоровья и т.п.).

Во многих государствах существует административно-национальная автономия. Наиболее широко она используется в КНР, где национальные меньшинства проживают на 50–60% территорий, вместе с другими национальностями. В КНР насчитываются 159 автономных единиц, в том числе автономных районов – 5, автономных округов – 30 и автономных уездов – 124. Статус автономии закреплен на конституционном уровне в разд. VI гл. III "Органы самоуправления в районах национальной автономии". Этими нормами устанавливается, что органами самоуправления в районах национальной автономии являются Собрания народных представителей и народные правительства автономных областей, автономных округов и автономных уездов (ст. 112). В состав этих органов наряду с депутатами входит соответствующее количество депутатов от других национальностей, которые проживают в данной автономной единице (ст. 113). Автономные формы национальной государственности пользуются достаточно широким кругом прав по важным вопросам государственного строительства: они осуществляют планирование своей экономики, владеют правом распоряжаться всеми финансовыми поступлениями на местные потребности в соответствии с государственной финансовой системой^[1].

Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение) – это форма территориально-политической организации государства. В конституционном (государственном) праве зарубежных стран федеративное государство определяется как единое союзное государство, состоящее из государственных образований, которые владеют юридически определенной политической самостоятельностью^[2].

Анализ новейших исследований отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права, а также соответствующих положений основных законов позволяет выделить наиболее характерные признаки федеративной формы территориальнополитической организации государства.

• 1. Законодательное закрепление принципа федерализма и его практическая реализация как предпосылка и основа свободного объединения разных, в основном равноправных, как правило, рациональных политических сообществ, которые должны быть объединены для общей деятельности^[3]. Например, текст Основного закона ФРГ содержит четкую констатацию о действии в этом государстве принципа федеративного государства (ст. 20 абз. 1). Отдельные элементы этого принципа закреплены и в конституционных нормах (ст. 28–31; ст. 32 абз. 3; ст. 33 абз. 1; ст. 50-53; ст. 54 абз. 3; ст. 70-81, 83-85, 91, 118; ст. 123 абз. 2; ст. 125, 126, 129, 130, 134, 135, 138, 141, 142, 144 Основного закона). В соответствии с общепринятой в ФРГ идеей в юридической науке и судебной практике принцип федерализма относится к основополагающим принципам Конституции ФРГ. Федеральный конституционный суд ФРГ в одном из своих решений также назвал принцип федерализма одним из принципов конституции. Позже он упомянул его как "принцип федеративного государства, на которое опирается конституционный строй ФРГ"^[4]. В конституциях других государств этот принцип также нашел свое закрепление (ст. 2 абз. 1 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. закрепляет: "Австрия является федеративным государством"). Соответствующие положения есть в конституциях Аргентины, России, Пакистана и других федеративных государств.
• 2. Наличие единой территории, состоящей из совокупности территорий субъектов федерации, на которые распространяется суверенитет федерации. Практически все конституции федеративных государств фиксируют положение о составе территории федерации, хотя делается это по-разному. Так, абз. 2 ст. 2 Конституции Австрии ограничивается именным перечнем земель, а в абз. 1 ст. 3 лишь упоминается о том, что территория федерации включает в себя территории ее земель. Поименный состав субъектов Российской Федерации содержится в Конституции РФ (ст. 65). Конституция Швейцарии практически также регулирует этот вопрос, закрепляя в ст. 1, что "объединенные данным союзом народы двадцати трех суверенных кантонов Швейцарии... в совокупности образуют Швейцарскую Федерацию". Но независимо от способа определения и конституционного закрепления состава территории федеративных государств все они должны обеспечить целостность государства.
• 3. Наличие конституционных гарантий статуса и границ субъектов федерации. В целом этой проблеме зарубежные конституционные акты уделяют значительное внимание. Одним из основных вопросов, который имеет определяющее значение для обеспечения территориального единства федерации, является конституционное закрепление за федеральными представительными органами исключительного права на принятие решений по вопросам, которые касаются территориальной организации государства. Например, согласно Конституции Мексики Конгресс уполномочен: образовывать при наличии определенных условий в пределах уже существующих штатов новые штаты; определять окончательно границы штатов, развязывающих споры, которые возникают между ними относительно разграничения соответствующих территорий; принимать законы по всем вопросам, которые относятся к федеральному округу (ч. Ill, IV, VI ст. 73). Конституция Индии наделяет парламент еще бо́льшими правами и устанавливает для него возможность с помощью закона принять в союз или образовать новые штаты на тех условиях, которые он будет считать нужными (п. 213). Не меньшее значение имеет и то, что федеральные конституции сосредоточивают решение всех вопросов, которые касаются защиты целостности государства от внешних и внутренних посягательств на ее территорию, исключительно в руках федеральных органов.

Конституционная формула

Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США к ведению федерации относит формирование армии, создание флота, установление правил по управлению сухопутными п морскими Силами и их организации. В компетенцию Конгресса США входит также право в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств предусматривать порядок созыва полиции для обеспечения выполнения законов, подавления восстаний и отражения вторжений на ее территорию. Аналогично решает этот вопрос Конституция Индии, ст. 73 Конституции Мексики, ст. 73 Основного закона ФРГ. Существенное значение для сохранения территориальной целостности федерации имеет отнесение вопросов внешнеполитической деятельности к исключительной компетенции федеральных органов. Например, Конституция Австрии (п. 2 ст. 10) к ведению федерации относит внешние отношения, включая политическое и хозяйственное представительство за рубежом, в частности заключение всех государственных договоров, установление границ, товарооборот и торговлю животными с зарубежными странами. Подобные полномочия за федеральными органами закрепляют конституции Индии (п. 10, 11, 12, 13, 14 Перечня 1 Дополнения 7), Мексики (п. XX ст. 73), Основной закон ФРГ (абз. 1 ст. 73) и др.

Конституции большинства зарубежных федеративных государств относят к исключительной компетенции федерации и такие вопросы, как федеральные финансы и налоги; банковская деятельность; денежное и валютное обращение и монетная монополия; таможенное дело; государственная статистика; деятельность почты, телеграфа, телефона; транспорт; паспортное дело; иммиграция; национальная система права, федеральная система правоохранительных и судебных органов и т.п. Все это является системой конституционных гарантий целостности федеративного государства.

4. Конституционное или конституционно-договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Составные части федерации – ее субъекты (штаты – в Австралии, Бразилии, Индии, Мексике, США; земли – в Австрии и ФРГ; провинции – в Канаде; кантоны – в Швейцарии; эмираты – в Объединенных Арабских Эмиратах и т.п.) имеют собственные административно-территориальное устройство, организацию власти и компетенцией).

В целом в любом государстве конституционно-правовой статус федерации и ее субъектов, характер федеративных отношений во многом предопределяются способами разделения власти – предметов ведения и полномочий – по вертикали. В науке и конституционной практике существуют несколько способов разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

Сущность первого способа заключается в установлении конституцией исключительных полномочий и предметов ведения федерации, а все другие вопросы (так называемые окончательные) входят в компетенцию органов субъектов федерации. (Такая система характерна для США, применяется с определенными дополнениями в Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии.) Второй способ – определение в конституциях полномочий как федерации, так и ее субъектов (Аргентина, Канада, Мексика и др.). При третьем способе в конституции закрепляются три сферы полномочий: федерации, ее субъектов и общего ведения (Индия, ФРГ). Четвертый способ наиболее полно закреплен в конституции Австрии, потому именуется еще австрийской моделью. Здесь установлены четыре варианта деления предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Первый перечень содержит предметы ведения и полномочий, по которым законодательная и исполнительная деятельность является исключительно компетенцией федерации (внешние отношения, денежное обращение, почта, телеграф и др.). Второй перечень включает в себя предметы ведения, по которым законодательная деятельность осуществляется федерацией, а исполнительная – землями (например, гражданство, жилищное обеспечение, дорожная полиция). Третий вариант деления полномочий действует, например, в сферах установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. В этих областях федерация устанавливает только общие принципы законодательства, а земли осуществляют соответствующую деятельность. Четвертый перечень – это исключительная компетенция земель в сфере законодательства и выполнения законов. Конечно, вышеприведенные модели содержат только основные способы деления компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств.

Регулированию этих вопросов в конституционном законодательстве конкретных стран присущи свои особенности.

• 5. Наличие единого гражданства (Швейцария), а в ряде случаев – двух уровней гражданства одного государства (США). Например, согласно Конституции США "все лица, которые родились в Соединенных Штатах... являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают" (разд. 1 14-й поправки к Конституции США).
• 6. Основание и констатация общего для всей федерации механизма государственной власти (глава государства, парламент, правительство, органы судебной власти), для которого характерно наличие двухпалатной структуры парламента (в большинстве федераций существует институт бикамерализма: нижняя палата рассматривается как орган общегосударственного представительства, а верхняя палата представляет интересы субъектов федерации).
• 7. Наличие федеральной правовой системы, которая обеспечивает единый правовой простор, верховенство федеральной конституции и приоритет законов федерации. В Австрии, Канаде, России, США, ФРГ, Швейцарии и некоторых других государствах наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. Так, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что "законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам... В случае противоречия между федеральным законом и другим актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон".
• 8. Установление государственного языка (языков). Без языкового единства федеральное государство не может существовать как единое, целостное государство. Конституции зарубежных федеративных государств разрешают этот вопрос по-разному в зависимости от конкретных языковых условий, которые имеют место в каждой из них. Например, конституции США и ФРГ не содержат никаких предписаний по этому вопросу, поскольку у граждан этих стран не возникает никакого сомнения, что языками их общения являются английский в США и немецкий в ФРГ. В конституциях других государств соответствующие нормы существуют. Так, в Конституции Австрии сказано, что немецкий язык является государственным языком республики, но этот факт не должен ущемлять права языковых меньшинств, предоставленных им федеральным законодательством (ст. 8).

Конституция Индии в ст. 343 провозглашает в качестве официальных языков хинди и английский, а Конституция Швейцарии – немецкий, французский, итальянский.

Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина

• [1] Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии: учебник для вузов. М., 1999. С. 211–212.
• [2] Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 24–75; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1030.
• [3] Автор разделяет позицию тех ученых, которые считают, что без закрепления этого принципа трудно объяснить необходимость существования современной федеративной формы организации государства (Хессе К. Указ. соч. С. 115).
• [4] Государственное право Германии. М., 1994. С. 75–76.