Структура парламента и организация его палат
Схема 11.3 дает представление о структуре парламентов большинства стран.
Схема 11.3. Структура парламента
Одним из определяющих моментов в характеристике современных парламентов и выявлении особенностей органов народного представительства конкретных государств является их структура. Вопрос в том, из какого количества палат должен состоять парламент, считается одним из наиболее спорных в науке конституционного права.
Исторически первой сложилась и продолжительное время доминирующей была двухпалатная структура парламента (схема 11.4). Она появилась в Англии в середине XIV в., когда парламент разделился на Палату Лордов и Палату Общин, которые существуют и до сих пор. Таким образом, двухпалатная структура возникла под влиянием совокупности исторических условий, которые обусловили своеобразную природу государственного порядка этой страны. Начиная с XVIII столетия наличие двух палат считается необходимым элементом представительного правления (согласно Конституции США 1787 г. был образован Конгресс, состоящий из двух палат: Палаты представителей, выражавшей интерес всей нации, и Сената, который представлял штаты). В первой половине XX в. двухпалатная система существовала уже почти повсеместно; исключением были балканские (Болгария, Греция, Сербия и др.) и некоторые латиноамериканские (Гондурас, Коста-Рика, Панама и др.) государства. При этом в юридической литературе под двухпалатной системой имелась в виду такая организация законодательной власти, при которой окончательное принятие текста закона осуществляется путем согласования между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями – первой и второй, или верхней и нижней, палатами. Именно равноправие обеих палат и необходимость согласования между ними всех без исключения законов составляют суть двухпалатной системы – так, в частности, понимал эту проблему В. М. Гессен[1].
В современной науке конституционного права принято считать, что двухпалатная система имеет естественную базу только в федеративных государствах, где одна палата возникает как орган, который представляет всю нацию в целом, а вторая состоит из депутатов, которые представляют каждую территорию, или существует как аристократический пережиток (Великобритания). Однако, как свидетельствует государственно-правовая практика пяти стран (Коморские острова, Объединенные Арабские Эмираты, Папуа – Новая Гвинея, Танзания, Эфиопия), федеративное устройство страны не всегда приводит к установлению двухналат-
Схема 11.4. Характеристика двухпалатного парламента
ной системы. Следовательно, двухпалатная система не является обязательным элементом структуры федеративного государства. Вместе с тем двухпалатной системе отдали предпочтение 46 унитарных государств.
Ученые разных стран уже в наше время выдвинули ряд новых аргументов в защиту двухпалатной структуры парламента. В частности, некоторые из них обосновывают необходимость двухпалатности (бикамерализма), во-первых, стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властью, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, которая формируется на другой основе; во-вторых, желанием принудить парламентскую машину работать эффективнее, благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанности которой входит тщательная проверка решений первой палаты. Не менее убедительные доводы приводит М. Прело, который пишет, что "единая палата представляет парод односторонне и презрит другими аспектами... Для развитой наций необходимо иметь несколько видов представительства, чтобы истинно передавать все ее складные и разнообразные мысли и ожидания"[2].
В пользу двухпалатной системы можно привести еще два аргумента. Первый, теоретический, заключается в том, что вторая палата служит внутренним противовесом усилению могущества первой, образовывая своеобразный баланс сил в представительном органе, что является основой его жизнедеятельности в целом. Второй аргумент – политический: двухпалатное представительство в условиях роспуска основной палаты превращает другую – верхнюю – в важный политический инструмент в случае возникновения кризисных явлений или для введения чрезвычайного положения.
Международная панорама
Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, ФРГ, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика.
В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных государствах (больших и малых). Помимо указанных крупных федераций двухпалатный парламент имеется в Великобритании, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польше, Чехии, Беларуси, Казахстане, Румынии и многих других странах.
И хотя сегодня двухпалатность (бикамерализм) уже не является доминантной тенденцией в построении вышестоящих органов народного представительства (по нашим подсчетам, двухпалатные парламенты образованы только в 61 государстве, т.е. в 1/3 стран мира), все же очевидна тенденция предоставления второй палате новой роли (например, в Боливии, Испании, Италии, Колумбии, Франции, где вторые палаты являются органами регионального (территориального) представительства; Палата провинций в Хорватии образована на началах представительства интересов местного управления и самоуправления).
Сегодня подавляющее большинство парламентов имеют однопалатную структуру. В связи с этим бесспорный интерес вызывает картина расположения однопалатной системы парламентов в странах мира. В Европе почти в половине государств парламенты однопалатные. На американском континенте однопалатные системы характерны для небольших государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.). Подобная же тенденция присуща и Азии (за исключением Израиля, Ирана, Турции). Что касается Африки, то здесь можно даже установить определенную закономерность: в странах с авторитарными и тоталитарными режимами парламенты однопалатные (Гамбия, Зимбабве, Нигер, Сомали и др.). Отметим, что вопрос выбора двухпалатной либо однопалатной системы, по сути, не имеет юридического содержания. Причины выбора той или иной системы нередко имеют исторический характер, иногда объясняются национальными особенностями, но в подавляющем большинстве он связан с политическими решениями, которые принимают правящие круги.
Разделение парламентов на палаты является основным в их структуре, но оно, конечно, не исчерпывает их организацию. В ряде стран (например, в Индонезии, Туркменистане, КНР) существуют парламентские структуры или подчиненные парламентам органы законодательной власти общей компетенции в виде президиума, бюро, комитетов и т.п. Кроме того, однопалатные парламенты и палаты двухпалатных парламентов также имеют внутреннюю структуру, важнейшими элементами которой являются парламентские фракции, руководящие органы и комитеты (комиссии). Вдобавок, как указывают немецкие государство- веды, строение парламента имеет одну особенность: оно носит не столько организационный, сколько политический характер[3].
Существенным элементом внутреннего строения как однопалатного, так и двухпалатного парламента являются политические фракции (группы, клубы, парламентские палаты), которые формируются внутри политической партии в парламенте.
Образовываются они, как правило, из числа депутатов парламента, которые принадлежат к той или другой партии или придерживаются одних и тех же взглядов. В конституциях, принятых после Второй мировой войны, не только признается на высшем юридическом уровне факт существования фракций, но и содержатся конкретные предписания, которые регламентируют вопросы образования и функционирования парламентских фракций. Так, согласно конституционным законам Швеции избранные в Риксдаг депутаты не могут начать работу, пока не присоединятся к одной из парламентских фракций. Другим основанием для формирования парламентских фракций является минимальный количественный состав депутатов, достаточный для их создания. Регламентами палат, в частности, установлены такие нормы: и Австрии – 5; Румынии – 10; Российской Федерации – 35 депутатов.
Способы формирования парламентских фракций представлены на схеме 11.5.
Схема 11.5. Способы формирования парламентских фракций
В некоторых государствах фракции имеют особый статус парламентских партий. В Великобритании согласно обычаю все политические партии, которые получили представительство в Палате Общин, именуются "парламентскими партиями". Такое же название имеют депутатские объединения в парламентах Австрии, Канады, Новой Зеландии.
В парламентских фракциях есть свое управление: председатель (иногда – бюро, в которое входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются "кнуты", обязанность которых – обеспечивать явку членов фракции на пленарные заседания палат, особенно во время голосования (схема 11.6).
О роли парламентских фракций в осуществлении государственно-властных функций можно получить реальное представление на примере Португалии. Конституция этой страны закрепляет за ними такие права: а) участие в работе комиссий Ассамблеи; б) внесение предложений при составлении повестки дня; в) инициирование путем представления интерпелляций Правительству дискуссий по политическим вопросам; г) требование создания необходимых парламентских комиссий; д) осуществление законодательной инициативы; е) внесение резолюций относительно
Схема 11.6. Управление парламентскими фракциями
программы Правительства и вотума недоверия ему; ж) получение регулярной информации от Правительства по вопросам, которые вызывают общественный интерес.
Важный элемент внутреннего строения палат парламентов – это их руководящие органы, которые существуют с момента осознания себя и самовыражения коллегии депутатов в качестве социально-политической организации. Исторически его появление связывают с заседанием английского парламента в 1377 г.: депутаты, выслушав требования короля, собрались отдельно на специальное заседание для его обсуждения, а со временем снова собрались вместе в итоге для объявления своих постановлений монарху через предназначенных ими представителей – ораторов. Так появилась должность спикера (англ. Speaker буквально – оратор).
Международная панорама
Формы организации руководящих органов палат можно разделить на три основные группы:
- 1) у которых есть единоличный руководитель (спикер) (по общему правилу они имеют одного или нескольких заместителей). Этот вид руководящего органа предусматривает законодательство таких государств, как Великобритания, Россия, Румыния, Япония и др.;
- 2) руководство которыми осуществляют образованные (избранные) ими коллегиальные органы (президиумы, постоянные комитеты и т.п.). Таковыми являются бюро в Испании, оргкомитет в Чехии, президиум сессии в КНР;
- 3) там, где в палатах есть и председатель, и образованный начатой (однопалатным парламентом) коллегиальный орган. Здесь наряду с избранным палатой председателем с собственными полномочиями действуют также избранные палатой или образованные партийными фракциями члены коллегиальных руководящих органов, которые также обладают определенными правами. В состав такого руководящего органа обязательно входят председатель палаты, его заместители, секретари и квесторы (Австрия, Испания, Италия).
Одной из ключевых фигур является председатель палаты (однопалатного парламента). Основная часть его полномочий связана с организацией и проведением пленарных заседаний (схема 11.7). Он представляет парламент в отношениях с другими органами государственной власти, выполняет ряд церемониальных функций (в частности, принимает присягу президента, судей). Принципиальное значение имеет право председателя палаты (парламента) на временное замещение должности президента республики, привлечение к участию в работе разного рода координационных органов, образованных при главе государства.
Сделаем акцент на личных качествах руководителя парламента (спикера). Это должностное лицо по неписаным правилам выполняет много деликатных функций, связанных с посредничеством как между правящим и оппозиционным блоками в парламенте, так и между законодательной и исполнительной ветвями власти. Поэтому это лицо должно быть нейтральным и обладать высокими профессиональными и личными качествами. Государственно-правовая практика демократических стран еще раз доказывает справедливость этого.
Одним из главных элементов внутреннего строения палат (парламентов) и одновременно их важнейшим рабочим органом являются постоянные комитеты (комиссии). Целесообразно сделать некоторые уточнения относительно применения понятий "комитет" и "комиссия". Употребление того или иного термина зависит от соответствующей национальной понятийной системы: в странах, которые восприняли англосаксонскую систему права, для обозначения вышеназванного органа используется термин "комитет", а в тех, где властвует континентальная система права, – "комиссия". В палатах (парламенте) любого государства могут образовываться как комитеты, так и комиссии, которые, разумеется, различаются по ряду признаков. Комитеты имеют более слаженную структуру (в их составе образуются, как правило, подкомитеты по основным направлениям деятельности) и играют более важную роль в деятельности палат, чем комиссии. Реальное значение некоторых комитетов в отдельных странах (Главного комитета Национального совета Австрии, комитетов по ассигнованиям обеих палат Конгресса США и др.) выросло настолько, что иногда они получают конституционный статус.
Схема 11.7. Полномочия спикера палаты
Впервые постоянные комитеты (комиссии) были образованы в конце XIX столетия в парламенте Великобритании, в 1902 г. они появились в парламентской практике Франции. Сначала они занимались лишь предварительным рассмотрением вопросов, которые обсуждались потом на пленарных заседаниях палат (парламента). В теории роль этих органов осталась таковой и в наше время. С практической же точки зрения постоянные комитеты (комиссии), во-первых, разгружают палаты (парламенты) от рассмотрения дел в деталях; во-вторых, привлекают к обсуждению вопросов специалистов со стороны; в-третьих, применяют упрощенную процедуру обсуждения, что ускоряет решение дел.
Постоянные комитеты (комиссии) имеют специализированный характер: каждый из них ведает одной областью (сферой), соответственно, им и поручается предварительное рассмотрение всех проблем, которые касаются данной области. Наиболее удобной и продуктивной считается такая система специализации, при которой круг вопросов, относящихся к ведению комитетов (комиссий), совпадает с вопросами, которые входят в компетенцию соответствующих министерств. Каждая палата (однопалатный парламент) образует определенное количество постоянных комитетов (комиссий): в США нижняя палата имеет 22, а верхняя – 16; в Австрии – 33 и 10 соответственно; в Японии – 18 и 16; во Франции – в каждой палате образовано по 6 комиссий.
Чуть ли не самая сложная система парламентских комитетов образована в Конгрессе США. Там существуют постоянные комитеты в каждой палате, специальные и постоянные объединенные комитеты по расследованию (в каждой палате и объединенные), согласительные комитеты, а также так называемые комитеты всей палаты в каждой палате. А в их состав входят десятки постоянных и специальных подкомитетов (в Сенате – 60, а в Палате представителей – 82). Подкомитеты – это подразделения Конгресса, в которых тесно сотрудничают три стороны: законодатели, соответствующие ведомства исполнительной власти и лоббисты, которые заинтересованы в прохождении того или иного законопроекта.
Основной организационно-правовой формой работы постоянных комитетов (комиссий) является их заседание. Кворум обычно составляет половину состава, в Польше – 1/3. На заседаниях предварительно обсуждают законопроекты, затем содокладчик выступает на заседании парламента (палаты). Комитетская стадия обсуждения законопроекта во многом определяет его содержание и судьбу. Комитеты (комиссии) часто обсуждают информацию, поступившую от руководителей соответствующих исполнительных ведомств.
Особые полномочия имеют постоянные комитеты в Испании, Италии, Мексике, секции в Греции. При определенных условиях они даже принимают законы вместо палат.
Палаты (парламенты) в случае необходимости образуют временные комиссии – для расследования, ревизионные, специальные, особые, редакционные и др. Такие комиссии создаются для рассмотрения любого конкретного вопроса и прекращают существование после подведения итогов их деятельности. Их характерными особенностями являются строго ограниченные полномочия и сроки действия.
При парламенте существуют органы, которые не входят в его внутреннюю структуру, но помогают осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся:
- – органы и должностные лица, которые осуществляют контроль за расходованием государственных средств (Счетная палата – в Австрии, Болгарии, Испании, России, ФРГ; Верховная палата контроля – в Польше; Бюджетное управление Конгресса, Генеральное счетное управление – в США; генеральный (государственный) контролер – в Эстонии, Литве, Колумбии и др.);
- – омбудсмены (Уполномоченный по правам человека – в России; Уполномоченный относительно рассмотрения жалоб – в Новой Зеландии; Посредник – во Франции; Адвокат народа – в Румынии; Парламентский комиссар – в Великобритании);
- – детское представительство, Представительство равных возможностей и Совет новобранцев (военнослужащих) – в Швеции;
- – Совет международных отношений (Македония);
- – Национальный совет экономики и работы (Италия) и т.п.
Конституции зарубежных стран, особенно Основные законы Новейшего времени, немало внимания уделяют регламентации института омбудсмена (от швед, ombudsman – представитель чьих-то интересов). Это специальное должностное лицо парламента, которое наблюдает за законностью действий государственных органов в сфере соблюдения ими прав и свобод граждан. Институт омбудсмана появился еще в XVIII в. в Швеции, но только в XX столетии получил конституционное признание во многих государствах мира (например, в Конституции Венгрии).
Согласно "Форме правления" и "Акту о Риксдаге" парламент Швеции избирает сроком на четыре года из числа лиц, которые имеют большой стаж юридической работы, четверых омбудсманов – своих юридических уполномоченных, которые должны охранять законность в публичной деятельности. Этот контроль здесь распространяется на гражданскую и военную администрацию, суды и органы местного самоуправления.
Неотъемлемым компонентом внутреннего строения палат (парламента) в любом государстве выступают их собственные административные службы, т.е. вспомогательный аппарат.
Вспомогательный аппарат парламента (палаты) – это организация государственных служащих, которые предоставляют научную, правовую, организационную и техническую помощь в процессе работы парламента в целом, его палат, комитетов (комиссий) и парламентариев. Сотрудники этого аппарата – высококвалифицированные специалисты разного профиля. Кроме того, парламентским структурам нужны работники, которые выполняют организационно-технические функции (сбор информации, поддержание связей, переписка, организация делопроизводства, материально-техническое и социально-бытовое обслуживание и др.).
Конституционная формула
Анализ законодательства зарубежных стран позволяет говорить о том, что в некоторых странах статус вспомогательного аппарата получил правовое регулирование на конституционном уровне (например, ст. 65 Конституции Греции, ст. 18 Конституционного акта Канады 1982 г., ст. 57 Конституции Японии, разд. IX "Акта о Риксдаге" Швеции и т.п.). Основные параметры, связанные с формированием и функционированием вспомогательных служб, регламентируются законами и подзаконными актами, в частности регламентами палат (например, Испания, Румыния, Россия).
Типы и виды вспомогательных парламентских служб, как и статус их персонала, всегда определяются самими депутатами. Но в любом случае вспомогательный аппарат палат (парламента) включает в себя: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комитетов (комиссий) (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обеспечения и др.); 2) консультантов и экспертов парламента, которые работают в исследовательских службах; 3) личных помощников парламентариев, их референтов и секретарей. Например, в японском парламенте в каждой из палат действует свой секретариат, который обеспечивает техническую и организационную подготовку пленарных заседаний, ведение стенограмм, фиксацию документов и осуществление других формальностей канцелярского характера. В секретариате образованы подразделы, в ведении которых находятся комиссии палат, законодательное бюро, исследовательские лаборатории, парламентская библиотека и парламентская полиция.
Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют главы палат; в США – избранные, а в Великобритании – пожизненно назначенные монархом клерки палат.
Безусловно, внутреннее строение палат не является статическим, оно постоянно совершенствуется. В последнее время значительно возросла роль партийных фракций, вспомогательного аппарата, других органов и учреждений, которые образуются при парламентах, т.е. инфраструктуры вышестоящих органов народного представительства. Именно в реформировании их деятельности надо усматривать резервы повышения роли современных парламентов в жизни общества.
Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина
