Глава 2 ПУБЛИЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • основные положения о природопользовании и охране окружающей среды как объекте публично-правового регулирования, публичном администрировании природопользования и охраны окружающей среды;
• • правовой статус и административное регламентирование функций властных субъектов; формы и методы публичного администрирования;
• • систему и структуру органов регулирования и управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• • смысл и содержание понятийно-терминологического аппарата государственного экологического надзора;

уметь

• • оперировать соответствующим понятийным аппаратом;
• • анализировать и применять основные положения права природопользования и охраны окружающей среды в сфере регулирования и управления;
• • оценивать основные понятия контроля и надзора;
• • свободно ориентироваться среди объектов публичного администрирования природопользования;
• • анализировать и правильно применять действующие правовые нормы; оценивать степень эффективности правового регулирования;

владеть навыками

• • работы с юридической литературой по вопросам регулирования и управления (публичного администрирования) в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• • применения имеющихся методов различных отраслей права;
• • работы с нормативными и индивидуальными правовыми актами;
• • участия в их разработке и применения;
• • участия в проведении юридической экспертизы проектов правовых актов.

Природопользование и охрана окружающей среды как объекты публично-правового регулирования

Основной задачей государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды является обеспечение воспроизводства природных ресурсов, их рационального использования и охраны

в интересах нынешнего и будущих поколений народов России. Государственное управление в данной сфере осуществляется посредством регулирования, лицензирования, учета и контроля.

Управление — одна из основных категорий права, в том числе права природопользования. Сущность государственного управления сводится к исполнению норм права. Управление в области охраны окружающей среды и рационального природопользования — означает урегулированную нормами права деятельность государственных и муниципальных органов, управленческих структур и должностных лиц, призванную сохранить и улучшить окружающую среду, обеспечить охрану (защиту) природных ресурсов, рациональное природопользование, воспроизводство природных ресурсов, а также обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и экологическую безопасность общества.

Государственное управление отношениями природопользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами управления государственными фондами природных ресурсов и органами государственного надзора, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.

В задачи государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды входят:

• • определение объемов разработки и освоения природных ресурсов на текущий период и на перспективу;
• • введение налогов и платежей;
• • установление стандартов (норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ресурсов, безопасного ведения работ, связанных с природопользованием, а также рационального использования и охраны природных ресурсов;
• • повышение экологического и ресурсного потенциала природных ресурсов;
• • установление основ федеральной политики в области регулирования природоресурсных отношений;
• • установление ограничений прав собственников природных ресурсов, природопользователей, арендаторов, а также ограничений оборотоспособности участков природных ресурсов и др.

Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Законом о Правительстве РФ.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих "администрирование", т.е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительно-распорядительных полномочий. Полномочия по установлению и поддержанию соответствующих отношений между государством и частными лицами принадлежит государственной администрации. Она представляет собой часть публичной администрации, в состав которой входит также администрация муниципальных образований. Публичная администрация призвана обеспечивать общественное благо, должна действовать в интересах общества ^[1].

Публичное администрирование определяется как урегулированная нормами права деятельность уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих исполнение закона, обладающих публичными полномочиями и действующих в публичных интересах, направленная на реализацию эффективной публичной политики ^[2].

Публичное администрирование как организационно-управленческая система реализации публичных отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить их выполнение. Основными методами публичного администрирования являются планирование, регулирование и контроль (надзор). Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач.

На наш взгляд, в современных условиях публичное администрирование — это регламентированная законами и другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей субъектов административных правоотношений. Возникающие правоотношения в первую очередь являются организационными, т.е. направленными на исполнение процесса правореализации. Организационная деятельность по публичному администрированию направлена на развитие процедурных форм реализации прав и обязанностей субъектов административных правоотношений. Объектом публичного администрирования является исполнение обязанности субъектами административных правоотношений.

В ст. 3 Закона об охране окружающей среды перечислены основные принципы охраны окружающей среды. При этом деятельность органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления должна осуществляться на основе определенных принципов. Среди них есть и принципы, относящиеся к публичному администрированию природопользования:

• — ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
• — независимость государственного экологического надзора;
• — обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды;
• — запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;
• — ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

Помимо этого, отметим и общие принципы публичного администрирования (государственного управления). К принципам организации и функционирования публичной администрации относятся принципы: законности; единства; ответственности; эффективности; пропорциональности; прозрачности администрации ^[3].

Принцип законности предполагает: верховенство закона среди источников права; создание и деятельность всех административно-правовых институтов на основе законов; обязательность соблюдения администрацией всех нормативных правовых актов, в том числе и принятых самой администрацией.

Принцип единства направлен на эффективное противодействие местничеству, ведомственности, региональному влиянию (не имеют значения местные условия, специфика, различия). Такие особенности учитываются в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ.

Принцип пропорциональности состоит в том, что публичные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны с ней ^[4]. Любая мера, применяемая администрацией, должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свобод личности. При этом из всех возможных административных мер следует выбирать наименее обременительные для человека.

Принцип недискриминации требует установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому человеку. Процесс принятия административных решений представляет собой четко прописанную в законе, абсолютно обязательную для административных органов процедуру, гарантирующую гражданам осуществление их прав и налагающую на администрацию обязанности предоставления информации, допуска к заседаниям, ознакомления с решениями.

Принцип недискриминации напрямую связывается с принципами открытости и прозрачности администрации, согласно которым администрация должна действовать в публичных интересах — интересах общества и человека. Конкретный человек, чьи интересы затрагиваются администрацией, должен быть уведомлен о действиях государственных органов и при необходимости вправе принять участие в процессе подготовки административного решения.

Авторы: Волков Александр, Лютягина Елена

• [1] Волков А. М..Дугенец А. С. Административное право. 2012. С. 15.
• [2] Волков А. М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. М, 2012. X" 12. С. 14—19.
• [3] Волков Л. М.,Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.: Форум : ИНФРА-М, 2013. С. 22-24.
• [4] Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован в странах австрогерманской системы, а затем Европейский Суд признал его в качестве общеевропейского принципа (подробно см.: Дедов Д. И. Принцип пропорциональности в праве ЕС // Преподавание права Европейского Союза в российских вузах (II). М.: Статут, 2001. С. 134—146).