Введение

Еще десяток лет назад в нашей стране о такой распространенной сейчас форме взаимодействия государства и бизнеса, как ГЧП, знали немногие и не много. Сегодня дело обстоит совершенно иначе. Уже не только экспертному сообществу, но и широкой общественности известно, что скрывается за этой загадочной аббревиатурой. Существует широкий консенсус, что ГЧП представляет собой долгосрочное, юридически оформленное сотрудничество государства и частного бизнеса, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков, осуществляемое путем финансирования, создания, реконструкции, эксплуатации и обслуживания общественной инфраструктуры для оказания публичных услуг.

Развитие ГЧП в России началось в 2004 г. и осуществлялось под влиянием тех же факторов, что и во многих других странах: наличие политической воли, создание правовой среды и институтов поддержки ГЧП, формирование компетенций и опыта реализации проектов ГЧП и др. По международным экспертным оценкам, в 2008 г. ГЧП в России находилось еще на начальном этапе развития и характеризовалось низким уровнем^[1]. Но уже в 2013 г. уровень его развития поднялся на ступень выше и был оценен как развивающийся. Во многом это стало возможно благодаря усилиям федеральных и региональных властей, так же как и инициативе со стороны частного и банковского секторов. Сейчас ГЧП закреплено в документах стратегического планирования, регламентировано в законодательных актах федерального уровня, имеет обширную институциональную среду. Как результат, мы видим рост числа проектов ГЧП, рынок которых за последние годы увеличился в несколько раз. Увеличилось количество пользователей объектов инфраструктуры, созданной и функционирующей в рамках проектов ГЧП. Обсуждение вопросов, связанных с развитием и реализацией проектов ГЧП, плотно вошло в деловой обиход не только высших должностных лиц страны и руководителей крупных компаний, но и повседневную работу государственных и муниципальных служащих, компаний среднего и малого бизнеса.

Однако для лиц, задумавших вступить в партнерство, такая популярность ГЧП не является защитой от многочисленных ошибок и заблуждений. Самые типичные из них заключаются в оценке ГЧП как панацеи от всех существующих проблем. Это совсем не так. Имея значительный потенциал ответить на вызовы, связанные с недостатком современной и эффективно функционирующей общественной инфраструктуры, дефицитом бюджетных средств и низкой эффективностью деятельности публичных органов в сфере управления инфраструктуры и оказания услуг населению, ГЧП тем не менее не является универсальным средством для решения всех задач. В некоторых случаях, напротив, ГЧП имеет меньше преимуществ, чем, к примеру, традиционные государственные закупки или частные инвестиции. Другой ошибкой является отождествление ГЧП с безрисковым и малозатратным способом получить в государственную собственность объекты общественной инфраструктуры. На самом деле, ГЧП предполагает равную вовлеченность обоих партнеров при объединении вкладов и разделении рисков, с той лишь оговоркой, что каждый из партнеров привносит в проект ГЧП те свои лучшие компетенции и ресурсы, которыми не обладает другой партнер, и принимает риски, которыми управляет лучше. Наконец, небесспорной является отстраненность публичного партнера от вопросов возврата инвестиций, вложенных частным партнером. ГЧП — это всегда взаимовыгодное сотрудничество, которое для частного партнера в первую очередь привлекательно с точки зрения извлечения и приумножения прибыли. Поэтому одна из первоочередных задач публичного партнера — быть в равной степени заинтересованным в рентабельности проекта ГЧП и создать все возможные для этого условия в рамках своих полномочий. Незнание либо непонимание этих базисов порождает завышенные ожидания будущих партнеров и искажает круг их собственных обязанностей. И если ситуация не изменится, то не будет и оснований ожидать, что повысится качество подготовки проектов ГЧП и уровень развития ГЧП в России в целом.

Содержание настоящего курса составляет систематическое изложение учебной дисциплины «Государственно-частное партнерство». Суть его замысла в том, чтобы помочь начинающим изучать эту форму взаимодействия публичного и частного сектора получить первоначальное представление о ГЧП и неискаженное понимание базисов такого партнерства. Их должен усвоить каждый молодой исследователь и эксперт в данной сфере с тем, чтобы избежать указанных выше просчетов. Подать этот учебный материал информативно, доступно и качественно — важная, но не единственная задача авторов этого курса. Истоки другой задачи происходят из того, что готовых универсальных решений для успеха проектов ГЧП нет. Каждый из них имеет свои особенности и только ему присущие характеристики. Поэтому изучение ГЧП — это процесс, в котором необходимо подвергать критике, подтверждать или пересматривать даже устоявшиеся суждения, раскрывать взаимосвязи между разнообразными факторами, влияющими на эффективность проекта ГЧП, наконец, анализировать общую картину и выявлять необходимые условия для реализации конкретного проекта, а значит, видеть перспективы и точки роста ГЧП. Поэтому не менее значимая задача подготовки курса — объединить и системно изложить в нем основные аксиомы и дискуссионные вопросы, распространенные подходы и авторское видение сути ГЧП, современное состояние проблем и явлений в сфере ГЧП в России и мире, не превратив при этом курс в монографическое исследование.

Теоретическую основу курса составили научные исследования в сфере ГЧП, государственного управления, проектного финансирования, в том числе научные работы зарубежных исследователей: А. Акинтое (A. Akintoye), X. Ван Хэма (Н. Van Ham), Ю. Копеньяна (J. Koppenjan), Дж. Дэлмона (J. Delmon), Д. Гримсей (D. Grimsey), М. Льюиса (М. Lewis), Н. Муравьева (N. Mouraviev), И. Ескомба (Е. R. Yescom.be), Г. Ходжа (G. Hodge), К. Грива (С. Greve), Д. Вас-сало (J. М. Vassallo), А. Чана (A. Chan), а также отечественных специалистов и экспертов в сфере ГЧП, а именно: А. В. Белицкой, Д. А. Жмулиной, В. Г. Варнавского, М. А. Дерябиной, А. В. Клименко, В. А. Королева, С. С. Литвякова, С. В. Масловой, М. В. Матяви-ной, И. Ю. Мерзлова, А. А. Родина, М. Ю. Соколова, В. Ф. Попондопуло и других.

В качестве эмпирической основы курса были использованы соглашения о ГЧП / концессионные соглашения, конкурсные документации для проведения конкурса на право их заключения, обзоры судебной практики в отношении концессионных соглашений и лучшей практики реализации проектов ГЧП в различных сферах. Большой пласт эмпирической основы занимают многочисленные рекомендации и практические руководства, разработанные международными и российскими центрами поддержки и развития ГЧП, в том числе «Guidelines for Infrastructure Development through Build-Operate-Transfer, 1996», «Guidelines for Successful Public Private Partnerships, 2003», «Risk Management: PPP Guidance Material Supporting document, 2008», «Capital Markets in PPP Financing, 2010», «State Guarantees in PPPs: a Guide to Better Evaluation, Design, Implementation and Management, 2011», «The Non-Financial Benefits of PPPs: a Review of Concepts and Methodology, 2011», «Value for Money Assessment: Review of Approaches and Key Concepts, 2015», «Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере, 2016», «Концессионные соглашения в коммунальной сфере: актуальная статистика, изменение концессионного законодательства и совершенствование регулирования, 2016», а также «РРР Best Practice Guide in Road Sector», подготовленный авторами настоящего курса совместно с представителями Центра передового опыта ГЧП ЕЭК ООН.

Правовой основой курса служат основные законодательные акты, регламентирующие отношения в сфере ГЧП в нашей стране, а именно федеральные законы от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», иные законодательные и подзаконные акты федерального и регионального уровней. Помимо этого, в курсе использовались правовые акты и рекомендации международных организаций, в том числе «OECD Basic Elements of a Law on Concession Agreements, 1999—2000» (UNCITRAL : Legislative Guide in Privately Financed Infrastructure Projects, 2001), «UNCITRAL: Model Legislative Provisions on Privately-Financed Infrastructure Projects» (2003), «EU Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions» (2003), «EBRD Core Principles for a Modern Concession Law» (2006), «EBRD Assessment of Concessions Laws, 2007/2008», «EBRD Assessment of Concessions Laws, 2011/2012», «Model Law on Public Private Partnerships for the CIS Countries» (2014) и др.

Каждая тема курса сопровождается составленными авторами контрольными вопросами и заданиями, выполнение которых позволит студентам более глубоко уяснить содержание учебного материала и выделить для себя самое важное и необходимое для последующего изучения ГЧП.

Таким образом, данный курс представляет собой один из основных компонентов методического обеспечения процесса изучения дисциплины «Государственно-частное партнерство» и выполняет информационную, систематизирующую, закрепляющую и контролирующую функции.

Курс рекомендован студентам образовательных программ бакалавриата и магистратуры по направлениям «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Экономика», а также студентам и слушателям образовательных программ, изучающих дисциплины, связанные с инвестиционной деятельностью, проектным финансированием.

Авторы: Соколов Максим, Маслова Светлана

• [1] Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships. United Nations: N. Y. and Geneva, 2008. P. 10. 2 Transition Report 2013 // European Bank for Reconstruction and Development. 2013. P. 120.