Стадии производства по делам об административных правонарушениях, реализуемые в форме административного расследования

административного расследования

В настоящее время имеется целый ряд нерешенных вопросов, касающихся стадий производства по делам об административных правонарушениях. Это обусловлено, во-первых, содержанием нормативно-правового регулирования указанного производства; во-вторых, многообразием его форм и регламентацией их в действующем разд. IV КоАП РФ; в-третьих, пониманием сущности стадий производства по делу об административном правонарушении, образующих в совокупности систему последовательно совершаемых процессуальных действий, направленных на решение задач производства по делу об административном правонарушении.

В современной отечественной административно-правовой науке стадия административно-процессуального производства понимается по-разному. Так, Н. Г. Салищева и А. Ю. Якимов в качестве элементов производства по делам об административных правонарушениях признают его стадии и этапы. «Стадия является самостоятельной частью производства, которая характеризуется наличием специфических задач, особого круга участников производства и совокупности процессуальных действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и завершающихся принятием решения юридического характера. Этап — менее крупный элемент, отражающий порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий, которые представляют собой относительно самостоятельную часть производства. В результате несколько этапов образуют стадию»^[1].

Н. М. Конин определяет стадию как комплекс последовательных и взаимосвязанных административно-исполнительских действий, необходимых и достаточных для принятия по делу юридически значимого акта (решения). В другом исследовании отмечается, что признаками стадии административного производства являются: «1) наличие общих для всего производства и специальных, свойственных для данных стадий, задач; 2) совершение действий, направленных на решение конкретных задач, в совокупности образующих специфическое направление деятельности; 3) свой круг субъектов, реализующих эту деятельность; 4) специфичные процессуальные правоотношения; 5) специфика проявления процессуальных принципов; 6) типичное оформление в документах принимаемых решений и наступление процессуальных последствий;

7) обособленность нормативной регламентации». Также высказывается мнение, что «производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз (стадий), объединенных общими задачами всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ)».

Характеристику научных подходов к определению понятия «стадия» в административном производстве можно было бы продолжать и далее. Вместе с тем следует согласиться с теми авторами, которые в качестве признаков стадии производства по делам об административных правонарушениях выделяют:

• 1) цель и задачи, преследуемые как всем производством, так и отдельными его стадиями (целевой критерий);
• 2) субъекты, реализующие ту или иную стадию (субъектный критерий);
• 3) процессуальные формы производства по делам об административных правонарушениях (формальный критерий);
• 4) принимаемые на отдельных стадиях процессуальные решения, оформляемые процессуальные документы (документарный критерий);
• 5) установленные процессуальные сроки осуществления стадии производства (временной критерий).

В этой связи следует признать, что критериями выделения системы стадий производства по делам об административных правонарушениях являются: целевой, субъектный, формальный, документарный и временной критерии.

В соответствии с первым из указанных критериев для достижения цели производства по делам об административных правонарушениях и решения задач, определенных в ст. 24.1 КоАП РФ, могут быть выделены:

• 1) стадия возбуждения дела об административном правонарушении, решающая задачу всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, а также причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений;
• 2) стадия рассмотрения дела об административном правонарушении — задача разрешения его в соответствии с законом;
• 3) стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении — задача обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также общей и частной превенции административных правонарушений.

Как видно из анализа ст. 24.1 КоАП РФ, закон не ставит задачи необходимости пересмотра постановлений по делам об административном правонарушении.

Субъектный критерий менее значим для определения стадий рассматриваемого производства, так как возбуждение дела об административном правонарушении и рассмотрение материалов указанного дела или возбуждение дела и его непосредственное расследование могут осуществляться одним и тем же субъектом. Вместе с тем для полноты характеристики стадий производства по делам об административных правонарушениях данный критерий является необходимым, особенно если затрагивать вопрос о статусе субъектов административной юрисдикции.

Документарный критерий позволяет сформировать документационное обеспечение стадии.

Каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях завершается в установленные законом сроки (временной критерий) и посредством вынесения итогового процессуального акта. Так, стадия возбуждения дела об административном правонарушении завершается составлением административного протокола, определения или постановления (ч. 3 и 4 ст. 28.1 КоАП РФ). При этом временные границы данной стадии зависят от момента составления протокола (постановления прокурора) и определяются в ст. 28.8 КоАП РФ.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении более конкретно ограничена временными рамками, установленными в ст. 29.6 КоАП РФ, заключительными процессуальными актами на данной стадии являются акты, определенные в ст. 29.9, 29.12, 29.13 КоАП РФ.

Стадия пересмотра постановления по делу об административном правонарушении ограничена временными пределами, определенными в ст. 30.5 и 30.16 КоАП РФ, и зависит от вступления или невступления в законную силу решения по существу рассмотренного административного дела. Итоговые процессуальные акты данной стадии устанавливаются в ст. 30.7 и 30.17 КоАП РФ.

Стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении традиционно выделяется в системе рассматриваемого производства. Хотя данная стадия имеет временные пределы, определенные в ст. 31.2, 31.7 и 31.10 КоАП РФ, одновременно ч. 3 ст. 31.10 КоАП РФ определяет форму итогового процессуального акта, принимаемого по результатам исполнения постановления по делу об административном правонарушении. При этом аргументы ученых о самостоятельности исполнительного производства как вида юрисдикционного производства являются в определенной степени убедительными^[2]. В частности, административно-правовое регулирование исполнения постановления по делу об административном правонарушении регламентируется не только гл. 31 и 32 КоАП РФ, но и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (с изм. и доп.) «Об исполнительном производстве». Кроме того, гл. 31 КоАП РФ определяет лишь общий порядок добровольного исполнения постановления по делу об административном правонарушении, принудительное же исполнение указанного акта осуществляется в соответствии с положениями приведенного выше федерального закона. В свою очередь, гл. 32 КоАП РФ устанавливает лишь особенности исполнения отдельных видов административных наказаний, что должно быть предметом регулирования КоАП РФ.

Заключительным критерием выделения стадий производства по делам об административных правонарушениях является формальный критерий. В основе данного критерия лежат формы рассматриваемого производства. Как ранее отмечалось, таковыми являются упрощенная, обычная и усложненная формы производства по делам об административных правонарушениях. Если целевой, субъектный, документарный и временной критерии позволяют выделить те стадии, которые присущи всем видам форм рассматриваемого административно-юрисдикционного производства, то формальный критерий позволяет выделить специфику указанных стадий в зависимости от применяемых форм производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, стадия производства по делу об административном правонарушении представляет собой нормативно и временно обособленную и логически последовательную систему процессуальных действий, в результате которых применяются и оформляются специальные процессуальные документы и процессуальные решения, осуществляемые установленными участниками (субъектами), необходимые для решения определенных в административно-юрисдикционном законе задач и достижения цели.

В административно-правовой науке сформировался доктринальный подход, в соответствии с которым выделяется следующая система стадий производства по делам об административных правонарушениях:

• 1) возбуждение дела;
• 2) рассмотрение дела;
• 3) пересмотр постановлений и решений по делу;
• 4) исполнение постановления по делу^[3].

При упрощенной форме производства по делам об административных правонарушениях стадии возбуждения и рассмотрения дела объединяются во времени, так как в соответствии с п. 6 ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ вынесение постановления по делу является одновременно моментом возбуждения данного дела в случаях, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

Что касается стадии пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного по упрощенной форме, то здесь возникает практическая проблема, обусловленная положениями ч. 2 ст. 28.6 КоАП РФ, где отмечается, что в случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, составляется протокол об административном правонарушении, который приобщается к вынесенному постановлению, т. е. производство осуществляется по обычной форме. Получается, что лицо, согласное с рассмотрением дела по упрощенной форме, впоследствии практически не может обжаловать вынесенное в отношении него постановление. В принципе закон не запрещает ему обжалование, но такая ситуация встречается крайне редко.

Что касается стадии исполнения постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного по упрощенной форме производства, то она имеет место быть. При этом в настоящее время не требуется уплачивать вынесенный административный штраф на месте^[4].

При осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в обычной форме данное производство развивается по указанным обязательным стадиям:

• 1) возбуждение дела об административном правонарушении;
• 2) рассмотрение данного дела; 3) пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении (факультативная стадия); 4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Усложненная форма производства по делам об административных правонарушениях выражается в том, что при ее реализации появляется дополнительная стадия, которую принято называть стадией административного расследования дела. Однако, по нашему мнению, данная стадия должна называться стадией непосредственного расследования. Само же административное расследование есть усложненная форма производства по делам об административных правонарушениях. Это означает, что при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях по усложненной форме выделяются следующие пять стадий: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) непосредственное расследование дела; 3) рассмотрение дела; 4) исполнение постановления по делу об административном правонарушении;

5) пересмотр указанного постановления.

Таким образом, административное расследование можно рассматривать как минимум в двух аспектах: во-первых, как усложненную форму производства по делам об административных правонарушениях, где усложнение выражается в появлении в рамках данного производства дополнительной стадии; во-вторых, как специфическую и дополнительную (факультативную) стадию производства по делу об административном правонарушении, осуществляемую при усложненной процессуальной форме.

Непосредственное расследование как стадия усложненного производства по делу об административном правонарушении характеризуется комплексом особенностей, раскрывающих специфику данной процессуальной стадии.

• 1. Непосредственное расследование представляет собой комплекс специальных процессуальных процедур деятельности по выявлению, закреплению, анализу и оценке доказательств совершенного административного правонарушения, необходимых для полноценного рассмотрения данного дела, а также вынесения законного и обоснованного постановления.
• 2. Непосредственное расследование применяется при необходимости установления обстоятельств дела только по тем составам административных правонарушений, которые предусмотрены в законе.
• 3. Непосредственное расследование осуществляется при необходимости совершения административно-процессуальных действий, требующих дополнительных временных затрат.
• 4. Непосредственное расследование производится с целью выявления, закрепления, анализа и оценки доказательств, необходимых для составления протокола об административном правонарушении (процессуальная цель), а также выявления наличия или отсутствия материальных оснований для производства по возбужденному делу (материальная цель).
• 5. Непосредственное расследование следует рассматривать как самостоятельную стадию производства, состоящую из совокупности процессуальных действий, осуществляемых должностными лицами органов исполнительной власти (или прокурором), уполномоченными составлять протоколы об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административных правонарушений, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов в целях объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Стадия производства по делам об административных правонарушениях (как, впрочем, и любые иные процессуальные стадии) понимается нами как объединенная по целевому, субъектному, формальному, документарному и временному критериям совокупность процессуальных действий участников производства. Поэтому указанные действия осуществляются в рамках административных процедур как «юридической формы правоприменительной деятельности органов публичного управления... по реализации предоставленной им компетенции, субъективных прав и юридических обязанностей управляемых субъектов с целью обеспечения (гарантирования) частных и публичных интересов участников административноправовых отношений»^[5]. Это означает, что этапы производства по делам об административных правонарушениях представляют собой административно-юрисдикционные процедуры деятельности, которые в своей совокупности, объединенные единой целью, образуют целостную стадию рассматриваемого административно-юрисдикционного производства.

Приведенные особенности административного расследования при усложненной форме производства по делам об административных правонарушениях позволяют признать значимость административных процедур, которые осуществляются в процессе ее реализации, предопределяют специфику административно-правового статуса субъектов, их осуществляющих, отражают специфику достижения целей рассматриваемого вида административно-юрисдикционного производства.

Подводя итог, следует признать следующее.

1. Стадия производства по делу об административном правонарушении представляет собой нормативно и временно обособленную и логически последовательную систему процессуальных действий, в результате которых применяются и оформляются специальные процессуальные документы и процессуальные решения, осуществляемые установленными участниками (субъектами), необходимых для решения определенных в административно-юрисдикционном законе задач и достижения цели.

• 2. Критериями выделения системы стадий производства по делам об административных правонарушениях являются:
  • а) цель и задачи, преследуемые как всем производством, так и отдельными его стадиями (целевой критерий);
  • б) субъекты, реализующие ту или иную стадию (субъектный критерий);
  • в) процессуальные формы производства по делам об административных правонарушениях (формальный критерий);
  • г) принимаемые на отдельной стадии процессуальные решения, оформляемые процессуальные документы (документарный критерий);
  • д) установленные процессуальные сроки осуществления стадии производства (временной критерий).
• 3. Административное расследование как форма усложненного производства по делу об административном правонарушении характеризуется комплексом особенностей, раскрывающих специфику данной процессуальной стадии. К числу таких особенностей следует отнести следующие:
  • а) административное расследование является комплексом специальных процессуальных процедур деятельности по выявлению, закреплению, анализу и оценке доказательств совершенного административного правонарушения, необходимых для полноценного рассмотрения данного дела, а также вынесения законного и обоснованного постановления;
  • б) административное расследование применяется при необходимости установления обстоятельств дела об административном правонарушении только по тем составам административных правонарушений, которые предусмотрены в законе;
  • в) административное расследование осуществляется при необходимости совершения административно-процессуальных действий, требующих дополнительных временных затрат;
  • г) административное расследование производится с целью выявления, закрепления, анализа и оценки доказательств, необходимых для составления протокола об административном правонарушении (процессуальная цель), а также выявления наличия или отсутствия материальных оснований для производства по возбужденному делу (материальная цель);
  • д) административное расследование следует рассматривать как совокупность процессуальных действий, осуществляемых должностными лицами органов исполнительной власти (или прокурором), уполномоченными составлять протоколы об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административных правонарушений, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, осуществление которых необходимо для получения дополнительных сведений и материалов в целях объективного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Авторы: Жеребцов Алексей, Булгаков Андрей, Павлов Николай

• [1] Салищева Н. Г., Якимов А. Ю. Структура производства по делам об административных правонарушениях (стадии возбуждения дела и рассмотрения дела) // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 73. 2 См.: Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть : курс лекций. Саратов : СГАП, 2001. С. 307. 3 Шевченко О. А. Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения. С. 14—15. 4 Пивченко Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 19. Такого же мнения придерживаются другие авторы — см.: Шевченко О. А. Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения. С. 15.
• [2] См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 13; Панова И. В. Административное судопроизводство — вид судопроизводства в Российской Федерации // Юрист. 2003. № 1. С. 18—19; Валеев Д. X. Исполнительное производство в системе права России // Правоведение. 2001. № 5. С. 172; Круглов В. А. Процессуально-исполнительское право по делам об административных правонарушениях как самостоятельная отрасль права // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 150; Якимов А. Ю. Проблемы исполнения постановлений о наложении административного штрафа и пути их решения // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. М. : Юрист, 2004. С. 273—284; Попова Ю. А. Проблемы исполнения судебных решений по делам, возникающим из публично-правовых отношений // Современные проблемы гражданского процессуального (судопроизводственного) права России : сборник научных статей. Краснодар, 2012. С. 158—163 и др. 2 Собрание законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
• [3] См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. С. 87—90; Административное право. Методы и формы государственного управления. С. 315; Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж : ВГУ, 1999. С. 114—115; Административное право России : учебник / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. 4-е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 474—475; Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова., 2009. С. 249—266; Бахрах Д. Н. Административное право : учебник. М., 1996. С. 324; Пивненко Ю. В. Возбуждение дела об административном правонарушении. С. 21; Липатов Э. Г., Филатов А. В., Чанное С. Е. Административная ответственность. С. 271—328 и др.
• [4] См.: Федеральный закон от 9 ноября 2009 г. № 249-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 45. Ст. 5267.
• [5] Жеребцов А. Н., Чабан Е. А. Административные процедуры: понятие, сущность, проблемы осуществления и нормативно-правового регулирования. Краснодар : КрУ МВД России, 2016. С. 20. См. также: Жеребцов А. Н. Сущность административной процедуры и ее место в системе административного процесса. С. 41.