Глава 1. Понятие и место административного расследования правонарушений в области дорожного движения в системе производства по делам об административных правонарушениях

Понятие и сущность административного расследования правонарушений в области дорожного движения

Введение в легальный оборот законодательства об административной ответственности категории «административное расследование» было осуществлено принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.), где ст. 28.7 специально посвящена данному процессуальному институту административно-процессуального права.

Исследования данного административно-процессуального института, проводимые учеными-административистами более 15 лет, свидетельствуют о сложности и многоаспектности правового регулирования административного расследования, что порождает множество проблем практического (правоприменительного) характера. В этой связи изучение данного правового института, сущности и места процесса административного расследования в современном производстве по делам об административных правонарушениях не перестает быть актуальным и в настоящее время.

Анализируя научные мнения, определяющие понятие «административное расследование», которые были высказаны как до принятия действующего КоАП РФ, так и после, А. П. Зрелов приводит следующие научные подходы: «1. Административное расследование — совокупность процессуальных действий (Д. Н. Бахрах, Л. А. Калинина); 2. Административное расследование — особый порядок предварительного изучения данных (А. Ю. Якимов); 3. Административное расследование — особая процедура (сложный процесс), в рамках которой производятся необходимые процессуальные действия (А. Гуничев, Е. В. Малашин); 4. Административное расследование — стадия производства по делам об административных правонарушениях (Д. Н. Бахрах, В. В. Денисенко, А. П. Коренев, А. А. Травина, Л. К. Терещенко, М. П. Шестакова); 5. Административное расследование — по сути, является дополнительной проверкой (Л. А. Калинина, А. А. Николаев); 6. Административное расследование — форма возбуждения дела об административном правонарушении (О. В. Панкова); 7. Административное расследование — форма административного производства (Л. Акимов, Ю. П. Соловей, В. В. Черников)»^[1].

В рамках высказанных идей можно отметить многообразие характеристик сущности административного расследования, что свидетельствует о научной сложности и актуальности поставленного вопроса. Так, О. А. Шевченко пишет, что административное расследование — это самостоятельная стадия «производства по делу об административном правонарушении, выражающая совокупность процессуальных действий должностных лиц государственных органов, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, направленных на выявление обстоятельств деяния, их изучение, фиксацию, правовую квалификацию и практическое оформление, выполнение которых необходимо для получения соответствующих данных, в целях объективного принятия решения по делу об административном правонарушении». Данный подход поддерживает и И. А. Самбор. Б. Р. Зуев считает, что административное расследование является особой формой возбуждения дела об административных правонарушениях^[2]. Отдельные ученые полагают, что административное расследование есть особая административная процедура деятельности административно-юрисдикционного органа. В целом приведенные мнения не отличаются новизной и отражают высказанные А. П. Зреловым подходы к характеристике понятия и сущности административного расследования.

Попытка характеристики административного расследования как совокупности процессуальных действий может быть признана обоснованной. С этим подходом вполне можно согласиться. Однако такая характеристика является весьма неопределенной. Кроме административного расследования, в ходе производства по делу об административном правонарушении совершается целый ряд других административно-процессуальных действий. Однако их сущность и место в рамках рассматриваемого производства различны. Изложенный научный подход не определяет, что же такое административное расследование в системе единого административно-процессуального производства, осуществляемого по делам об административных правонарушениях.

Не вносит ничего нового и попытка определения административного расследования как особого порядка предварительного изучения данных об административном правонарушении. Предварительное изучение полученных данных происходит практически на всех без исключения стадиях производства по делу об административном правонарушении, причем все это предварительное изучение осуществляется в особом процессуальном порядке, вернее в особой форме, установленной административно-процессуальным законом. Кроме того, следует признать, что предварительное изучение полученных данных по делу об административном правонарушении может носить и внепроцессуальный характер и заключаться в мыслительной деятельности субъекта правоприменения.

По нашему мнению, не раскрывает правовую природу административного расследования и научный подход, определяющий его как особую процедуру (сложный процесс), в рамках которой производятся необходимые процессуальные действия^[3]. Во-первых, административное расследование не является самостоятельным видом сложного процесса. Во-вторых, административное расследование осуществляется посредством совершения комплекса административных процедур, которые следует понимать как «юридическую форму правоприменительной деятельности органов публичного управления (позитивную управленческую и охранительную (юрисдикционную) по реализации предоставленной им компетенции, субъективных прав и юридических обязанностей управляемых субъектов с целью обеспечения (гарантирования) частных и публичных интересов участников административно-правовых отношений». Вместе с тем следует признать, что административная процедура представляет собой юридическую форму правоприменительной деятельности компетентных субъектов административного процесса, которая осуществляется в соответствии со стадиями юридического процесса.

Утверждение о том, что административное расследование выступает в качестве стадии производства по делам об административных правонарушениях, хотя и имеет больше всего сторонников, однако также, по нашему мнению, не является в полной мере убедительным и достаточно аргументированным.

Мы не можем согласиться с указанным подходом по следующим причинам.

Во-первых, административное расследование осуществляется в более продолжительный период времени, чем производство по делу об административном правонарушении в обычном порядке. Это значит, что в ходе административного расследования совершаются те же административно-процессуальные действия, что и в обычном производстве, но в связи со сложностью рассматриваемого дела требуется дополнительное время для сбора, фиксации, проверки и оценки доказательств по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, если административное расследование является самостоятельной стадией производства по делу об административном правонарушении, то получается, что в тех случаях, когда административное расследование не проводится, то доказывание по делу об административном правонарушении не осуществляется. Но это не так.

В-третьих, в соответствии с ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование производится при необходимости осуществления экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Вместе с тем значительные временные затраты не могут сами по себе порождать появление новой стадии производства по делу об административном правонарушении. Объективно требуемые излишние временные затраты свидетельствуют лишь о том, что данное дело является сложным, а сбор, фиксация, проверка и оценка доказательств не может быть осуществлена в пределах срока давности привлечения к ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).

В-четвертых, в соответствии с ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. В истории процессуального законодательства не было случая, когда бы определялась подведомственность осуществления стадии производства по делу об административном правонарушении.

В-пятых, в контексте анализа стадийной природы административного расследования более аргументированным является мнение о том, что административное расследование является этапом (стадией) возбуждения дела об административном правонарушении. Этот довод свидетельствует об отсутствии

самостоятельной стадийной природы административного расследования в рамках производства по делу об административном правонарушении.

В-шестых, в соответствии с п. 6 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении возбуждается посредством вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 1 или 3 ст. 28.6 КоАП РФ. Это значит, что при осуществлении упрощенного производства по делу об административном правонарушении присутствует самостоятельная стадия возбуждения дела, которая совпадает со стадией его рассмотрения. Следовательно, приведенный в ст. 28.6 КоАП РФ порядок является самостоятельным видом производства по отдельным категориям административных правонарушений.

Существует также утверждение о том, что административное расследование есть, по сути, дополнительная проверка, проводимая в процессе производства по делу об административном правонарушении. Но ведь как раз в ходе административного расследования дополнительной проверки и не производится. Она производится в случае необходимости и при наличии условий, указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. Самостоятельный сбор, закрепление, анализ и оценка доказательств не являются какой-либо дополнительной проверкой. Нельзя признать административное расследование дополнительной проверкой в рамках производства по делам об административных правонарушениях, так как это противоречит самой логике законодательного закрепления рассматриваемого производства.

Два последних подхода к определению правовой природы административного расследования заключаются в его характеристике как процессуальной формы деятельности по возбуждению дела об административном правонарушении или

См.: Макаренко Н. В. Административное право : учебное пособие. Н. Новгород, 1999. С. 122; Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 8; Административно-процессуальное право : курс лекций / под ред. И. Ш. Килясханова. М. : ЮНИТИ, 2004. С. 330.

формы административного производства^[4]. Понимание административного расследования как административно-процессуальной формы деятельности уполномоченного должностного лица по установлению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу об административном правонарушении (ст. 26.1 КоАП РФ), по нашему мнению, является наиболее убедительным.

Вопросы процессуальной формы исследовались как наукой теории права, так и отраслевыми юридическими науками. Это позволило в настоящее время признать ранее весьма спорные положения о том, что процессуальная форма может быть не только юрисдикционной, но применяется и в иных сферах государственно-правовой деятельности. Данное расширение сфер применения процессуальных форм деятельности органов и должностных лиц государства позволяет утверждать, что процессуальная форма не является единой и подлежит дифференциации; это давно признавалось в отечественной процессуальной науке. В рамках данного учебного пособия это положение является принципиально важным.

В процессуально-правовой науке процессуальная форма понимается как:

1) совокупность условий, установленных в законодательстве для совершения процессуальных действий^[5];
2) установленные законом правила и принципы, регламентирующие систему условий и порядка деятельности субъекта для достижения поставленных перед ним целей;
3) урегулированный законом порядок процессуальной деятельности компетентного органа;
4) форма существования норм процессуального права, т. е. процессуальное правоотношение;
5) единство внутренней правовой формы (процессуальное правоотношение) и внешней процессуальной формы (форма процессуальной процедуры);
6) специфическая научная конструкция в понятийном аппарате юрисдикционного процесса, характеризующая модель внутренней структуры системы судебной деятельности и отражающая «закрепленные в процессуальном законодательстве организационные закономерности деятельности участников юрисдикционного процесса, выражаемые понятиями процессуального режима, процессуального производства и процессуальной стадии».

Такое многообразие подходов к определению процессуальной формы свидетельствует об актуальности ее исследования, а в контексте настоящего учебного пособия — административно-процессуальной формы.

Мы не ставим себе цель проводить анализ высказанных подходов на определение понятия процессуальной формы, это задача специального исследования. Следует согласиться с теми учеными, которые определяют процессуальную форму как совокупностъ однородных и взаимосвязанных процедурно-процессуальных требований, выраженных в законе и предъявляемых кучастникам процесса для достижения определенного материально-правового результата (П. Е. Недбайло, В. М. Горшенев, М. С. Строгович, Д. С. Карев, Р. Д. Рахунов, В. Г. Даев и др.).

Процессуальная форма не может быть единой. Она подлежит дифференциации по различным основаниям. Необходимость и уместность такой дифференциации обусловлена следующими обстоятельствами:

1) необходимо обеспечить реализацию основных юридических функций права: регулятивной и охранительной. В этой связи процессуальные формы могут быть дифференцированы на позитивные и охранительные (юрисдикционные) процессуальные формы;
2) профессионализм осуществления деятельности субъектов требует дифференциации процессуальных форм по процедурам деятельности органов и должностных лиц (правоприменителей);
3) необходимо обеспечить соблюдение стадий механизма правового регулирования общественных отношений. Нами ранее выделялись следующие стадии механизма правового регулирования: правотворчество, информационное и ценностное воздействие права на субъектов права, реализация права и государственного принуждения^[6]. Адекватно приведенным стадиям формируются правотворческие процессуальные формы, правореализационные процессуальные формы и охранительные (юрисдикционные) процессуальные формы;
4) материально-правовой предмет регулирования (отраслевой критерий) позволяет выделить конституционно-процессуальную, административно-процессуальную, гражданско-процессуальную и уголовно-процессуальную формы деятельности субъектов основных отраслей права.

Дифференциация процессуальных форм осуществляется и в рамках вышеуказанных основных форм процессуальной деятельности уполномоченных субъектов, что вполне применимо и к административно-процессуальной форме.

Современная единая административно-процессуальная форма, в зависимости от функционального предназначения норм материального административного права, может быть разделена на управленческую процессуальную форму, административно-юрисдикционную процессуальную форму и административно-судебную (юстиционную) процессуальную форму. Каждая из указанных административно-процессуальных форм облекается в группы видов административных производств. В этой связи производство мы понимаем как совокупность административных процедур, выраженных в законодательстве и преследующих единую цель^[7].

В контексте настоящего учебного пособия представляет интерес дифференциация административно-юрисдикционной процессуальной формы. В этой связи следует определиться с понятием административной юрисдикции, что позволит обозначить те цели, которые она преследует, и, как следствие, выделить виды административно-юрисдикционных производств, осуществляемых в определенных административно-юрисдикционных формах.

Исследуя проблемы административной юрисдикции, А. П. Шергин отмечает ее неразрывную связь с административно-процессуальной формой ее осуществления и определяет «административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке».

Такой подход к пониманию административной юрисдикции является в настоящее время общепризнанным (доктринальным).

В этой связи в рамках административно-юрисдикционного процесса следует выделить следующие виды административных производств и, как следствие, административно-юрисдикционных форм деятельности компетентных субъектов по применению мер административного принуждения:

1) производство по делам об административных правонарушениях;
2) производство по принудительному исполнению судебных решений;
3) служебно-дисциплинарное производство;
4) производство по применению административно-предупредительных мер;
5) производство по применению административно-пресекательных мер;
6) производство по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях имеет собственную административнопроцессуальную юрисдикционную форму его осуществления. В свою очередь, общелогические или стадийные критерии, выделяемые П. Е. Недбайло и В. М. Горшеневым, имеют свою административно-процессуальную форму их осуществления. Это свидетельствует о том, что в рамках рассматриваемого производства выделяются административно-процессуальная форма возбуждения дела, рассмотрение дела об административном правонарушении, обжалование постановления по делу об административном правонарушении и исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

При всем многообразии существующих определений понятия «административное расследование» наиболее емкое его определение дает постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (с изм. и доп.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской

Проблема стадий административных производств была предметом активных научных исследований, итогом которых стало построение структуры КоАП РФ, регулирующей, в частности, производство по делам об административных правонарушениях. В. М. Горшенев определял содержание юридической процессуальной стадии как «динамическую совокупность законодательно закрепленных требований, обеспечивающих совершение процессуальных действий и представляющих собой как бы внутренний компонент структуры процессуальных стадий, “накопитель” ее пространственно-временных, динамических параметров». См.: Теория юридического процесса. С. 129.

Федерации об административных правонарушениях»^[8]: «Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление».

Как видно из приведенного определения, в административном расследовании возникает потребность при необходимости установления обстоятельств дела, требующих значительных временных затрат, чего нет при обычном производстве по делу об административном правонарушении, которое также представляет собой систему процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. В этой связи следует признать, что процессуальная форма производства по делам об административных правонарушениях может быть дифференцирована по функциональному критерию, который зависит от характера совершенного правонарушения.

В настоящее время в рамках КоАП РФ можно выделить три процессуальные формы производства по делам об административных правонарушениях:

1) упрощенная процессуальная форма (ст. 28.6 КоАП РФ);
2) обычная процессуальная форма (ст. 28.1 КоАП РФ);
3) усложненная процессуальная форма, или административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ).

Данный подход не является новым. Так, А. И. Стахов считает, что производство по делам об административных правонарушениях, закрепленное в разд. IV КоАП РФ, является так называемым основным производством. Но в «зависимости от объема и сложности процессуальных действий, совершаемых компетентными органами и должностными лицами, основное производство по делам об административных правонарушениях может быть упрощенным, усложненным, обычным». Приведенный автор в данном случае дифференцирует не форму единого производства по делам об административных правонарушениях, а само указанное административно-юрисдикционное производство, что, по нашему мнению, не вполне обоснованно. Приведенные ранее соображения позволяют нам признать, что дифференциации подлежит форма производства по делам об административных правонарушениях, а не само это производство. Каждая из приведенных процессуальных форм производства по делу об административном правонарушении находит развитие по стадиям этого производства. Различия указанных трех процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях заключаются в следующем.

Во-первых, дифференциация административно-процессуальных форм производства по делу об административном правонарушении предопределяется характером совершенного правонарушения, который устанавливается законодателем. Именно законодатель определяет, в какой форме осуществляется производство по тому или иному административному правонарушению. Причем круг административных правонарушений, производство по которым осуществляется в упрощенной и усложненной административно-процессуальных формах, определяется в ст. 28.6 и 28.7 КоАП РФ, а все остальные рассматриваются в обычной процессуальной форме.

Во-вторых, отличаются объемы административно-процессуальных средств, применяемых при осуществлении той или иной процессуальной формы административного производства.

Дифференциация административно-процессуальных форм производства по делу об административном правонарушении является необходимой для решения следующих задач:

1) повышение качества производства по административному делу и обеспечение принципа законности и иных принципов, реализуемых при данном производстве;
2) экономия процессуальных средств производства по делу об административном правонарушении посредством введения упрощенной формы производства и исключительности административного расследования.

В-третьих, дифференциация процессуальных форм производства по делу об административном правонарушении предопределяет временную продолжительность данного производства, что увязывается с вопросом экономии процессуальных средств данного административно-юрисдикционного производства.

В-четвертых, отличается количество стадий, осуществляемых в соответствии с одной из указанных форм производства по делам об административных правонарушениях:

1) упрощенное производство — возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении, исполнение постановления по делу (две стадии);
2) обычное производство — возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение этого дела, обжалование (опротестование) постановления по делу и исполнение постановления по делу (четыре стадии);
3) усложненное производство (административное расследование) — возбуждение дела об административном правонарушении; совершение административно-процессуальных действий по доказыванию, требующих дополнительных временных затрат (непосредственное расследование); рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений и решений по этому делу; исполнение вступившего в законную силу постановления по делу (пять стадий).

Таким образом, административное расследование следует понимать как усложненную форму производства по делам об административных правонарушениях:, состоящую из пяти стадий и реализуемую в предусмотренных административнопроцессуальным законом случаях, в результате реализации которых уполномоченные должностные лица (коллегиальный орган или в предусмотренных законом случаях суд) своевременно, всесторонне, полно и объективно выясняют обстоятельства каждого дела, разрешают его в точном соответствии с законодательством, обеспечивают исполнение вынесенного постановления, выясняют причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений, предупреждают правонарушения, воспитывают граждан в духе соблюдения законов, укрепления законности и правопорядка.

Дальнейший анализ проблем административного расследования правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения видится нам в исследовании принципов организации и осуществления данного вида административнопроцессуальной формы деятельности по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.

В теории права считается признанным положение о том, что принципы права есть «основные идеи, руководящие положения, которые определяют содержание и направления правового регулирования»^[9]. В административно-правовой науке принципы административного процесса понимаются как «такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер».

В настоящее время в теоретической и отраслевых юридических науках нет единства мнений о проблеме места принципов права в механизме правового регулирования общественных отношений. Мы склонны полагать, что принципы права следует оценивать, с одной стороны, как сформированные теоретические основы правового регулирования общественных отношений, а с другой — как закрепленные в нормах права или вытекающие из совокупности существующих нормативных предписаний основные, базовые и фундаментальные положения, раскрывающие закономерности правового регулирования общественных отношений. При этом первый из приведенных аспектов понимания принципа права имеет значение для всей правовой системы общества, для права как социально-юридического явления. Второй аспект отражает нормативно-правовую природу права и образующих его содержание элементов (институтов, подотраслей и отраслей права). Исходя из приведенных положений, в рамках нашего исследования принцип права будет рассматриваться во втором указанном аспекте.

Представляется, что одно из наиболее фундаментальных исследований принципов административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях приведено в академическом курсе «Административное право. Методы и формы государственного управления»^[10].

В отмеченном исследовании указывается, что основополагающие начала административного процесса образуют систему, которая складывается из принципов, свойственных всей системе права; основных принципов, характерных для определенной системы административного процесса; вспомогательных принципов. Причем отмечается, что вспомогательные принципы «составляют правила, применяющиеся при осуществлении конкретных видов производств, т. е. при разрешении определенных административных дел». Данный подход очевиден, так как производство по делам об административных правонарушениях не может существовать в отрыве от права вообще и от административно-процессуального права в частности.

Все принципы российского права и, соответственно, административно-процессуального права являются одновременно основополагающими началами одного из видов административнопроцессуальных производств, каковым является производство по делам об административных правонарушениях. В контексте проводимого исследования нас прежде всего интересует проблема системы принципов производства по делам об административных правонарушениях как основополагающих начал, наиболее тесно связанных с расследованием административных правонарушений в области дорожного движения.

Следует отметить, что в настоящее время гл. 24 КоАП РФ содержит указание лишь на два принципа производства по делам об административных правонарушениях: принцип языка производства (ст. 24.2) и принцип открытости рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 24.3).

Представляется необходимым также отметить, что приведенные в гл. 1 КоАП РФ принципы административной ответственности в полной мере являются основополагающими началами и производства по делам об административных правонарушениях: принцип равенства перед законом (ст. 1.4), принцип презумпции невиновности (ст. 1.5) и принцип законности (ст. 1.6).

К сожалению, иных случаев прямого закрепления принципов производства по делам об административных правонарушениях в действующем законодательстве РФ не обнаружено. Это обстоятельство требует акцентировать внимание на исследовании проблемы системы принципов рассматриваемого нами административно-процессуального производства, тем более что в науке такая необходимость признавалась^[11]. На системность принципов права указывали и другие исследователи. В этой связи нельзя не согласиться с мнением о том, что принципы производства по делам об административных правонарушениях должны «пронизывать» всю нормативно-правовую «канву» данного производства, быть средством интегрирования административно-процессуального нормативно-правового материала в единое целое, формируя при этом интегративные (новые) свойства, присущие рассматриваемому виду административноюрисдикционного производства. Представляется необходимым при обосновании системы принципов производства по делам об административных правонарушениях учитывать следующие факторы, имеющие существенное значение для характеристики основных начал данного вида административно-процессуального производства:

1) нормативно-правовые источники объективизации принципов производства по делам об административных правонарушениях;
2) единые начала процессуальной деятельности в сфере уголовного и гражданского процессов;
3) организационный, институциональный и функциональный аспекты производства по делам об административных правонарушениях;
4) специфику целей, задач и многосубъектность рассматриваемого производства, а также его административно-принудительную правовую природу;

5) особенности стадий данного административно-юрисдикционного производства;
6) дифференцированность административно-процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях.

Анализ приведенных позиций ученых-административистов по вопросу о системе принципов административного процесса в целом и производства по делам об административных правонарушениях в частности позволяет отметить следующие закономерности и научные подходы.

1. Большинство авторов едины в определении системы принципов административного процесса, выделяя при этом принципы: законности; быстроты процесса (его экономичности и эффективности); гласности; материальной истины; равенства сторон; национального языка; обеспечения права на защиту, двуступенность.

Как видно из приведенного перечня принципов административного процесса, в целом они являются общепроцессуальными, за исключением, пожалуй, принципа быстроты процесса (его экономичности и эффективности). Учитывая существование единых процессуальных начал осуществления деятельности, а также конституционные требования обеспечения и защиты прав и свобод личности, приведенные принципы в полной мере могут быть признаны и принципами производства по делам об административных правонарушениях.

2. Проблема системы принципов производства по делам об административных правонарушениях заключается, по нашему мнению, в том, что большинство авторов смешивают в единую систему общепроцессуальные, административно-процессуальные и специальные принципы рассматриваемого нами административно-юрисдикционного производства. В связи с этим представляется уместным, учитывая организационный, институциональный и функциональный аспекты производства по делам об административных правонарушениях, дифференцировать специальные принципы указанного производства. Кроме того, уместно строить данную систему принципов с учетом стадий рассматриваемого производства и дифференциации его форм.
3. Высказываются предложения о включении в систему принципов производства по делам об административных правонарушениях отдельных основных начал, не находящих признания у большинства ученых-административистов. Это принципы правовой охраны интересов государства, непосредственности и федерализма (В. Д. Симухин); принцип состязательности (И. В. Тимошенко); принципы диспозитивности, непрерывности, сочетания коллегиального и единоначального рассмотрения дела (И. В. Панова); принцип заинтересованности граждан Российской Федерации (А. Н. Кузнецов и А. А. Маренков)^[12]. Отдельными авторами, напротив, выделяются лишь нормативно закрепленные в КоАП РФ принципы рассматриваемого административно-юрисдикционного производства.

Исследование принципов административного процесса и принципов производства по делам об административных правонарушениях позволяет предложить следующую систему принципов производства по делам об административных правонарушениях.

Данное производство основывается:

• на общепроцессуальных принципах, раскрывающих основополагающие начала любого вида юридического процесса. К их числу следует отнести принципы: законности, гласности (публичности), материальной истины, равенства сторон, национального языка, непрерывности, непосредственности, охраны интересов личности и государства. Необходимо учесть, что приведенные принципы одновременно являются принципами административного процесса, включая производство по делам об административных правонарушениях;
• специфических принципах административного процесса. Это принципы: обеспечения права на защиту, эффективности административного процесса, заинтересованности граждан в осуществлении административно-процессуальных форм, самостоятельности в принятии процессуального решения, ответственности органов и должностных лиц за принятое процессуальное решение, двуступенности административного процесса, дифференциации форм производства по делам об административных правонарушениях, экономичности производства (экономии процессуальных средств), оперативности производства, компетентности лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, стадийности производства, сочетания коллегиального и единоначального рассмотрения дел, процессуальной активности административно-юрисдикционного органа, ограниченных административноюрисдикционных процессуальных возможностей, процессуального руководства органа административной юрисдикции.

Кроме специфических принципов производства по делам об административных правонарушениях, на определенных общих началах, фундаментальных основах, имеющих нормативное выражение в действующем административно-юрисдикционном законодательстве, основываются и отдельные формы указанного вида производства. В рамках настоящего учебного пособия следует обратить внимание на специфические принципы административного расследования как усложненной формы производства по делам об административных правонарушениях.

1. Принцип ограниченного (исключительного) применения административного расследования.

Административное расследование как усложненная форма производства по делам об административных правонарушениях является исключительной формой указанного производства. Эта исключительность заключается, во-первых, в применении ее к определенным, установленным в КоАП РФ, составам административных правонарушений, указанным в ч. 1 ст. 28.7. В одном из проектов КоАП РФ, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, предлагается классифицировать виды административных правонарушений по категориям (в зависимости от характера совершенного правонарушения) на грубые, значительные и менее значительные (ст. 3.2 проекта КоАП РФ). Одновременно ч. 1 ст. 42.18 КоАП РФ определяет, что административное расследование осуществляется лишь при обнаружении грубых и значительных категорий административных правонарушений.

Во-вторых, административное расследование осуществляется в случае возникновения потребности в проведении экспертизы или иных процессуальных действий, необходимых для установления материальной истины по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ).

В-третьих, производство по делу об административном правонарушении требует значительных временных затрат (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ).

При этом для производства административного расследования необходимо, чтобы указанные условия были в совокупности. По нашему мнению, следует признать неудачным подход к определению условий осуществления административного расследования, установленный в ч. 1 ст. 42.18 проекта КоАП РФ, где предполагается альтернативный способ закрепления условий применения административного расследования, т. е. административное расследование производится либо в отношении грубых или значительных административных правонарушений, либо в случае возникновения потребности в проведении экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Приведенный принцип свидетельствует, что административное расследование может быть осуществлено лишь при наличии определенных в законе условий, а также необходимости достижения целей и решения задач производства по делам об административных правонарушениях, установленных в ст. 24.1 КоАП РФ.

2. Принцип относительных временных затрат при производстве административного расследования.

Данный принцип предполагает, что процессуальные сроки производства административного расследования имеют важное значение для обеспечения законности, прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности, полноты и своевременности рассмотрения дела об административном правонарушении, решения иных задач производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом (ст. 24.1 КоАП РФ).

Анализ лишь ст. 28.7 КоАП РФ позволяет выделить целый ряд указаний на сроки проведения административного расследования. Так, согласно ч. 2 ст. 28.7 решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором — в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. И далее закон в ч. 3.1 указанной нормы предусматривает, что копия определения (постановления прокурора) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему. Возникает вопрос: можно ли считать предусмотренный срок соблюденным, если в определении (постановлении) о возбуждении дела об административном правонарушении указана одна дата, а на почтовом отправлении данного документа стоит совершенно иная дата, а также можно ли признать подобную ситуацию процессуальным нарушением при производстве по административному делу?

Представляется, что законодатель не решил данную проблему, создав при этом неопределенную правоприменительную ситуацию. Подобный пробел в правовом регулировании может существенно влиять на возможность эффективно осуществлять защиту своих прав как лицом, привлекаемым к административной ответственности, так и потерпевшим. Следует отметить, что подобная ситуация нуждается в законодательном уточнении с целью формирования единой правоприменительной практики. В этой связи, по нашему мнению, норму ч. 3.1 ст. 28.7 КоАП РФ следует изложить в следующей редакции: «Копия определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в течение суток вручается под расписку либо в течение суток высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему». Эти же положения должны быть закреплены и в ч. 5.2 ст. 28.7 КоАП РФ.

Другим не менее важным, но проблемным вопросом является продление сроков проведения административного расследования. Так, ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает, что срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении, а в исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен:

1) решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя — на срок не более одного месяца;
2) решением руководителя вышестоящего органа по делам о нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, — на срок до шести месяцев.

Как видно из положений КоАП РФ, он устанавливает общий и специальный порядок продления сроков производства административного расследования. В настоящее время правоприменительная практика идет по пути применения следующего порядка продления указанных сроков. Если в результате ДТП не причинен легкий или средней тяжести вред здоровью потерпевшего, то применяется общий порядок продления сроков административного расследования. Если же такой вред имеет место, то срок административного расследования продлевается в порядке, определенном п. 3 ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ. Следовательно, в соответствии с общим порядком продления срока он не может превышать в общей сложности двух месяцев, а в соответствии со специальным порядком — шести месяцев. Здесь следует признать, что формулировка, предусмотренная в п. 3 ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, устанавливает максимально предельный срок административного расследования, который не может превышать в общей сложности шести месяцев. В общем порядке срок административного расследования подлежит продлению дополнительно еще на один месяц.

Законодатель в качестве основания продления срока административного расследования ДТП предусматривает, что указанный срок может быть продлен в исключительных случаях по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело. Однако в связи с тем, что данные исключительные случаи не установлены, приведенная норма имеет весьма неопределенный характер. Хотя законодатель и закрепляет положение о том, что в определении о продлении срока административного расследования должны быть указаны основания для такого продления, а также его сроки, на практике преимущественно отмечаются необходимость проведения дополнительной проверки фактов или сложность административного дела. Вместе с тем из материалов дела порой совершенно не видно, какие действия были проведены в месячный срок административного расследования. Фактически в этой ситуации имеет место грубое нарушение срока административного расследования, а его продление является незаконным. При судебном обжаловании постановления по делу об административном правонарушении суд должен признать, что указанное постановление вынесено с грубым нарушением процессуальных сроков и прекратить производство по делу. В этой связи следует законодательно более определенно сформулировать основания продления срока административного расследования.

Часть 6 ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает, что по окончании административного расследования должен быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Однако законодатель не дает четкого представления о моменте окончания такого расследования, т. е. срок наступления момента окончания административного расследования является неопределенным.

Другим проблемным вопросом, касающимся процессуальных сроков производства административного расследования, является определение срока его окончания. Представляется необходимым ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «При наличии оснований полагать, что в ходе административного расследования исследованы все обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, предусмотренные ст. 26.1 КоАП РФ, лицо, производящее административное расследование, признает его оконченным. Окончание административного расследования оформляется в форме протокола об административном правонарушении либо постановления о прекращении дела об административном правонарушении».

Приведенные положения наглядно показывают содержание принципа относительных временных затрат при производстве административного расследования, а также проблемы процессуального регулирования сроков данного производства.

3. Принцип исключительности применения административного расследования.

Данный принцип заключается в том, что производство по усложненной форме осуществляется в исключительных случаях при наличии законодательно установленных условий. Часть 1 ст. 28.7 КоАП РФ определяет эти условия:

1) обнаружение признаков административного правонарушения, предусмотренных в законе;
2) необходимость проведения экспертизы или иных процессуальных действий, совершение которых требует значительных временных затрат;

3) принятие решения о проведении административного расследования, осуществляемое уполномоченным должностным лицом, определенным в ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий не позволит осуществить производство по административному делу по усложненной форме. В этом заключается исключительность применения административного расследования как основополагающее начало данной формы административно-юрисдикционного производства.

Таким образом, анализ принципов производства по делам об административных правонарушениях по усложненной форме (в форме административного расследования) позволяет признать следующие основные положения.

1. Принципы права следует оценивать, с одной стороны, как сформированные теоретические основы правового регулирования общественных отношений, а с другой — как закрепленные в нормах права или вытекающие из совокупности существующих нормативных предписаний основные, базовые и фундаментальные положения, раскрывающие закономерности административно-правового регулирования управленческих отношений.
2. При обосновании системы принципов производства по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать следующие факторы, имеющие существенное значение для характеристики основных начал данного вида административно-процессуального производства:
1) нормативно-правовые источники объективизации принципов данного вида производства;
2) единые начала процессуальной деятельности в сфере уголовного и гражданского процессов;
3) организационный, институциональный и функциональный аспекты производства по делам об административных правонарушениях;
4) специфику целей, задач и многосубъектность рассматриваемого производства, а также его административно-принудительную природу;
5) особенности стадий данного административно-юрисдикционного производства;
6) дифференцированность административно-процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях.

3. Учитывая организационный, институциональный и функциональный аспекты производства по делам об административных правонарушениях, представляется уместным дифференцировать специальные принципы указанного производства. Кроме того, предлагается строить указанную систему принципов с учетом стадий рассматриваемого производства и дифференциации его форм.
4. Существует система общепроцессуальных, административно-процессуальных принципов, а также принципов производства по делам об административных правонарушениях и принципов усложненной формы указанного производства (формы административного расследования). Все эти группы принципов непосредственно отражают содержание исследуемой нами усложненной формы производства по делам об административных правонарушениях, являясь ее основополагающими началами, фундаментальными нормативно-правовыми основами.
5. Производство по делам об административных правонарушениях основывается на общепроцессуальных принципах, раскрывающих основополагающие начала любого вида юридического процесса, в том числе и административного. Это принципы: законности, гласности (публичности), материальной истины, равенства сторон, национального языка, непрерывности, непосредственности, охраны интересов личности и государства.

К числу специфических принципов административного процесса необходимо отнести: принципы обеспечения права на защиту, эффективности административного процесса, заинтересованности граждан в осуществлении административнопроцессуальных форм, самостоятельности в принятии процессуального решения, ответственности органов и должностных лиц за принятое процессуальное решение, двуступенности административного процесса.

К числу специфических принципов производства по делам об административных правонарушениях следует отнести: принципы дифференциации форм производства по делам об административных правонарушениях; экономичности производства (экономии процессуальных средств); оперативности производства; компетентности лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях; стадийности производства; сочетания коллегиального и единоначального рассмотрения дел об административных правонарушениях; процессуальной активности административно-юрисдикционного органа; ограниченных административно-юрисдикционных процессуальных возможностей; процессуального руководства органа административной юрисдикции.

К числу специфических принципов административного расследования следует отнести: принципы ограниченного применения административного расследования, относительных временных затрат при производстве административного расследования и исключительности его применения.

Авторы: Жеребцов Алексей, Булгаков Андрей, Павлов Николай

[1] Зрелое А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов : дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 27. 2 Шевченко О. А. Возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях в области дорожного движения : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10. 3 См.: Самбор Н. А. Административное расследование: вопросы применения в законодательстве Украины и Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 75.
[2] См.: Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административных правонарушениях : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 109. 2 См.: Сутягин А. В. Новые правила административного расследования. М. : ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008 // www.consultant.ru (дата обращения 12.11.2014).
[3] См.: Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Стари-лова. Воронеж : ВГУ, 2007. С. 721. 2 См.: Жеребцов А. Н. Сущность административной процедуры и ее место в системе административного процесса // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика. Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (29 мая 2015 г.). Краснодар : КрУ МВД России, 2015. С. 40—41. 3 См., например: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 110; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР : учебное пособие. Свердловск : УГУ, 1989. С. 150—158; Денисенко В. В. Субъектный состав административно-деликтных отношений: проблемные вопросы теории. Ростов н/Д : РЮИ МВД России, 2001; Липатов Э. Г, Филатова А. В., Чанное С. Е. Административная ответственность : учебно-практическое пособие / под ред. С. Е. Чаннова. М. : Волтере Клувер, 2010. С. 283—284; Тимошенко И. В. Административная ответственность : учебное пособие. Ростов н/Д : МарТ, 2004. С. 225—226 и др.
[4] См., например: Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях: вводный., 2002. С. 2; Акимов Л. Правонарушения на рынке ценных бумаг // Эж-Юрист. 2003. № 41. С. 18 и др. 2 См., например: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под ред. П. Е. Недбайло, В. М. Горшенева. М. : Юридическая литература, 1976; Теория юридического процесса / под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков : Вища школа, 1985; Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса / под ред. В. И. Авсеенко. М. : МПСИ, 2004 и др. 3 См., например: Якуб М. Л. Процессуальная форма в советском уголовном судопроизводстве. М. : Юридическая литература, 1981; Даев В. Г. Взаимосвязь уголовного права и процесса. Л.: ЛГУ, 1982; Добровольский А. А. Исковая форма защиты права. М., 1965; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М. : Юридическая литература, 1972; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М. : Госюриздат, 1964 и др. 4 См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С. 9. 5 См.: Мельников А. А. Особое производство в советском гражданском процессе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1962. С. 3—5; Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С. 29—31; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С. 12.
[5] См.: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М. : Юридическая литература, 1968. С. 51 и др. 2 См.: Советский уголовный процесс : учебник / под ред. Д. С. Карева. М., 1975. С. 14; Рахунов Р. Д. Проблема единства и дифференциации уголовно-процессуальной формы // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 29. М., 1978. С. 84 и др. 3 См.: Даев В. Г. Взаимосвязь уголовного права и процесса. С. 11. 4 См.: Элъкинд П. С. Категории «содержание» и «форма» в сфере уголовно-процессуального регулирования // Развитие и совершенствование уголовно-процессуальной формы. Воронеж, 1979. С. 39; Завадская Л. Н. Реализация судебных решений. М., 1982. С. 46. 5 См.: Шпилев В. Н. Содержание и форма уголовного судопроизводства. Минск, 1977. С. 56. 6 См.: Максютин М. В. Теория юрисдикционного процесса. С. 35—36.
[6] См.: Жеребцов А. Н. Общая теория публично-правовой обязанности. СПб. : Юридический центр Пресс, 2013. С. 198—203; Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики) : автореф. дис. ... докт. юрид. наук, 2009. С. 13. 2 Это соответствует концепции В. Д. Сорокина о едином предмете и методе правового регулирования общественных отношений. См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб. : Юридический центр Пресс, 2003.
[7] См.: Жеребцов А. Н. Сущность административной процедуры и ее место в системе административного процесса. С. 41. 2 Шергин А. П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979. С. 45. 3 См.: Виноградов А. Ф. Административная юрисдикция органов внутренних дел : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 21; Комлев С. В. Административно-юрисдикционный процесс : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
[8] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6. С. 5. 2 Стахов А. И. Административная ответственность : учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 41; Стахов А. И., Иванов В. П. Административная ответственность : учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ЮНИТИ, 2006. С. 40.
[9] См. : Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина : учебник., 2005. С. 320; Макуев Р. X. Теория государства и права : учебник. М. : Юристъ, 2006. С. 239; Головистикова А. И., Дмитриев Ю. А. Теория государства и права : учебник. М. : Эксмо, 2007. С. 330—331; Суркова О. Е. Факторы формирования и реализации принципов права : дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 12—38 и др. 2 Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М. : Юридическая литература, 1973. С. 23. Сходную позицию высказывали и другие ученые — см., например: Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 122; Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий : практическое руководство. Тверь : Изд-во Прометей, 1995. С. 8.
[10] См.: Административное право. Методы и формы государственного управления / рук. автор, кол. А. Е. Лунев. М. : Юридическая литература, 1977. 2 См.: Там же. С. 296. 3 См.: Там же.
[11] См.: Оболонский А. В., Рудашевский В. Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. С. 21. 2 См.: Сырых В. М. Структура, генезис, система как элементы исторического и логического методов познания права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1970. С. 12; Радъко Т. Н. Системный анализ правового регулирования // Труды Волгоградской высшей следственной школы. Вып. 4. Волгоград. 1971. С. 25—26 и др. 3 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. С. 176.
[12] См.: Кузнецов А. Н., Маренков А. А. Административный процесс. В 2 частях. Ч. 1 / под ред. Г. В. Алексеева. Саратов, 2015. С. 35—36. 2 См.: Чепурная И. В. Производство по делам об административных правонарушениях : учебное пособие. Владивосток, 2013. С. 12—13.