Глава 10. ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Ключевые термины и понятия:

• • правительство;
• • правительство в президентской республике;
• • правительство в парламентской республике;
• • способы формирования правительства;
• • требования к членами правительства;
• • конституционная ответственность членов правительства;
• • полномочия правительства;
• • модели осуществления власти правительством.

В результате изучения данной главы студент должен

знать:

• • место правительства в системе государственной власти;
• • способы формирования, состав и структуру правительства, полномочия правительства с учетом его властных прав и прерогатив, наделения материальными и финансовыми ресурсами;

уметь:

• различать парламентский и внепарламентский порядок образования высшего органа государственного управления;

владеть:

• • навыками ориентации в моделях осуществления власти правительством;
• • пониманием конституционной ответственности правительства, которая представляет самостоятельный вид юридической ответственности и прямо предусмотрена в нормативных правовых актах.

Правительство: понятие и место в системе власти (общая характеристика)

Правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (административной) деятельностью в стране.

Такое определение вряд ли применимо к правительствам в президентских республиках, дуалистических и абсолютных монархиях.

Правительство США не является коллегиальным органом, так как решения на собрании кабинета (правительства) принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой государства.

На схеме 10.1 представлена классификация правительственных институтов.

Схема 10.1. Классификация правительственных институтов

В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом.

В парламентских республиках правительство занимает по отношению к парламенту более сильные позиции, чем в президентских республиках. Оно несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Вместе с тем оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента.

Пояснение

Как известно, еще Дж. Локк и Ш.-Л. Монтескьё считали, что монарх, имеющий ограниченную власть, являясь главой государства, будет осуществлять исполнительную власть через подвластных ему министров. В соответствии с этими представлениями формировались ранние конституции во многих монархических странах. Конституция Норвегии 1814 г., действующая по настоящее время, содержит положение: "Исполнительная власть принадлежит Королю". Конституция Дании 1953 г. также сохранила подобную формулировку. В и. 3 ч. 1 зафиксировано, что "исполнительная власть осуществляется Королем", ап. 12 ч. 3 гласит: "Король владеет в рамках, установленных Конституцией, верховной властью по всем вопросам королевства и осуществляет такую власть через министров".

В Конституции Франции 1958 г. в ст. 9 записано: "Премьер-министр руководит деятельностью Правительства", а в абз. 4 этой же статьи отмечено: "В исключительных случаях он может по специальному поручению замещать Президента в качестве председателя на заседании Правительства министров с определенным порядком дня"). В Скандинавских странах (Дания, Исландия, Норвегия) различают Государственный совет, в котором председательствует глава государства, и Совет министров, в котором главенствует премьер-министр.

Наиболее формальные отличия между узким и широким составом правительства проведены в Великобритании и некоторых других странах Британского содружества (например, в Индии). Так, британское правительство насчитывает около 100 членов, которые никогда не собираются в полном составе. Как единое целое британское правительство предстает только в случае коллективной отставки. Все особо важные вопросы обсуждаются и решаются кабинетом, который объединяет премьер-министра и наиболее влиятельных министров (20 или более). Иногда в рамках кабинета формируется более узкий "внутренний" кабинет (три-шесть человек), в состав которого входит премьер-министр и некоторые министры, которые пользуются его особым доверием.

В США используется термин "исполнительная власть" (разд. 1 ст. 2 фиксирует положение: "Исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки") и "Правительством Соединенных Штатов" (12-я и 23-я поправки к Конституции США). В Италии и Португалии на конституционном уровне правительство считается высшим органом государственной администрации.

Несмотря на использование в конституционном праве разных стран неодинаковых понятий, термин "правительство" является обобщающим.

В данном контексте стоит обратиться к анализу существующих в науке взглядов, а также конституционных формулировок, которые предложат наиболее воспринимаемое определение данного понятия.

Дискуссия

В энциклопедических изданиях и юридической литературе разных стран под "правительством" понимают центральный орган государства, "высший коллегиальный исполнительный орган государства" как "орган, который владеет исполнительной властью в государстве".

Уязвимость некоторых дефиниций очевидна. Правительство нельзя определить как центральный орган государства, поскольку в странах с парламентской формой правления таковым является парламент. Правительство не является и высшим коллегиальным органом государства, особенно в президентских республиках и абсолютных монархиях, где глава государства нередко принимает решение единолично. Нельзя рассматривать правительство как орган, который владеет исполнительной властью в государстве, в силу того, что во многих государствах исполнительная власть разделяется между главой государства и правительством.

Обратимся теперь к определениям, зафиксированным в конституциях различных государств. Например, Конституция Португалии в ст. 185 дает наиболее четкое определение этого понятия: "Правительство – это орган, который руководит политикой страны, и высший орган государственной администрации". Статья 108 Конституции Словении фиксирует: "Правительство Республики Словения является высшим органом исполнительной власти". Общепринятое обозначение правительства в конституционном праве большинства государств сводится к тому, что оно является органом исполнительной власти.

Дискуссия

Интересно, что еще В. Даль толковал понятие "правительство" как "правление" или "управление" (от слов "правильный", "в соответствии с правилами").

Проанализировав определения термина "правительство" в научной литературе и законодательстве (например, в конституциях), можно предложить такую дефиницию: правительство есть орган, который владеет исполнительной властью и осуществляет общее управление государственными делами согласно законодательству. Такое определение, на наш взгляд, подчеркивает один очень важный момент – правительство должно действовать не но собственному усмотрению, а в существующем в данном государстве правовом поле.

Наиболее значимым является налаживание структуры органов исполнительной власти в государстве и конституционных отношений с другими ветвями власти. В конституциях зарубежных стран, как правило, устанавливаются принципы правового положения правительства (хотя для новейших конституций характерно стремление к более детальному регулированию данного института). Болес углубленно статус последнего регламентируется специальными законами о правительстве (например, в Норвегии – Закон о кабинете 1909 г., в ФРГ – Закон о правовом статусе федеральных министров в редакции от 27 июля 1971 г., в Италии – Закон от 23 августа 1988 г. № 400), а также разными конвенционными нормами – в Великобритании. Много норм общего характера, которые находятся в конституции и разных законах любой страны, конкретизируются в регламенте правительства. Особенностью президентских и полупрезидентских республик является то, что в правовом регулировании деятельности правительства видную роль играют акты главы государства.

Следовательно, конституционно-правовой статус правительства состоит из совокупности норм, которые регулируют порядок формирования и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимоотношения с другими государственными органами.

Конституционно-правовое нормирование в силу своей краткости не всегда дает представление о социальном назначении и важной роли правительства в системе государственных органов, о взаимосвязи между ними. Поэтому в теории и в законодательстве (прежде всего в конституционном) принято определять правовое положение правительства в зависимости от формы правления того или иного государства (схема 10.2).

Схема 10.2. Формы осуществления правительством исполнительной власти

В президентских республиках, а также в государствах, которые объединяют черты абсолютной и дуалистической монархии, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государства, полномочия которых являются произвольной от полномочий последнего. Правительство здесь не составляет единого коллегиального органа. Достаточно показательной в таком ракурсе является терминология, которая применяется мексиканским конституционным правом, где используется не понятие правительства, а только термин "совет государственных секретарей". В конституциях указанных государств, как правило, закрепляется статус президента (или монарха) в качестве и главы государства, и главы правительства. Президент здесь решает главную роль в определении программ правительственной деятельности, в принятии важных решений. (Например, по Конституции Бразилии 1988 г. Президент назначает и освобождает федеральных министров, осуществляет высшее руководство государственной администрацией, руководит внешними отношениями государства. Вместо этого к функциям министров относятся только управление определенными федеральными департаментами под руководством президента, а также исполнение законов, декретов и постановлений.) Значит, каждый из министров является только индивидуально уполномоченным осуществлять политику главы государства в доверенной ему сфере. А в тех президентских республиках, где введен особый статус премьер-министра (Египет), роль правительства значительна, оно действует как коллегиальный орган, но под руководством президента, а премьер-министр – это в основном "административный премьер", который действует по указаниям президента, хотя у него есть собственные конституционные полномочия.

Президентская модель правительства (или кабинет главы государства) предусматривает образование системы, при которой обе ветви – законодательная и исполнительная – действуют независимо, но у них есть возможность уравновесить друг друга. Система "сдерживания и противовесов" исходит из представления о равенстве парламента и правительства в системе высших органов государства. На самом деле реальная государственноправовая практика отличается от законодательских прописей. И хотя в президентских республиках президент имеет бо́льшую самостоятельность, чем в парламентских государствах, правительство играет решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.

В государствах с парламентскими формами правления правительства занимают относительно парламента еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. Хотя здесь правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае вынесения ему вотума недоверия, все же не стоит забывать, что правительство состоит из лидеров правящей партии, а это означает, что парламентское большинство в своей деятельности связано партийной дисциплиной. Партия фактически контролирует и направляет деятельность парламента (например, правительство Великобритании). В ФРГ федеральное правительство, несмотря на то что находится в зависимости от доверия Бундестага, все же, исходя из возложенных на него функций, является самостоятельным высшим органом, который не может быть связан директивами другого органа, т.е. парламента. Так, правительство само определяет свой регламент, который затем утверждается федеральным президентом (ст. 65 Основного закона ФРГ). Интересно и то что Конституция ФРГ в ст. 63 возлагает ответственность за создание правительства прежде всего на Бундестаг и Федерального канцлера, а не на Президента, чем гарантируется более надежная взаимосвязь между парламентом и правительством. А ст. 67 исключает отставку правительства с помощью такого парламентского большинства, которое еще не готово стать правительственным большинством. Все это гарантирует стабильность правительства, усиливает его самостоятельность.

Что касается правительства государств со смешанной формой правления, то здесь правительство занимает место как бы "на стыке" между президентом и парламентом. Только в исключительных случаях правительство рассматривается как основное звено в механизме исполнительной власти. Очень часто оно находится в подчинении у президента.

В качестве примера взаимоотношений правительства, парламента и президента в государствах со смешанной формой правления приведем Францию.

Конституция Франции 1958 г. отводит правительству значимую роль и наделяет его большими полномочиями. С целью сохранить равновесие в ст. 5 перечислены функции Президента, а в ст. 20 сказано: "Правительство определяет и проводит политику нации". В то же время ст. 20 подтверждает разделение полномочий самой исполнительной власти. В компетенции Президента находится защита основных интересов страны; правительства – решение текущих проблем, разработка среднесрочных проектов, а также определение направления в политике на длительный срок. На самом деле, как подчеркивает ряд ученых, речь идет о двоевластии, т.е. системе, когда действуют два равноправных, но специализированных правительства, деятельность которых основана на Конституции. Одно правительство является постоянно действующим, тогда как другое наблюдает, напоминает о соблюдении правил, иногда даже берет правление в свои руки. Значит, взаимоотношения между президентом, правительством и его председателем можно определить как дуализм исполнительной власти.

Отношения правительства и главы государства можно рассматривать только применительно к странам с парламентской формой правления, так как в президентских республиках президент сам возглавляет правительство. Прежде всего, отметим, что в парламентских странах глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или его санкции. Красноречивым в этом отношении является положение, которое записано в ст. 35 Конституции Греции: "Ни один акт Президента Республики не имеет силы и не исполняется без контрассигнации определенного министра, который одной своей подписью берет на себя ответственность..." Далее в п. 1 ст. 36 утверждается, что только с согласия правительства президент может представлять государство на международной арене, объявить войну, подписать мирный договор, договор о союзе, об экономическом сотрудничестве.

Аналогично регламентирует отношения между главой государства и правительством Основной закон ФРГ. Часть 1 ст. 48 Основного закона гласит: "Для действительности принципов и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром".

Значит, содержание контрассигнаций^[1] должно иметь два аспекта. Это политическая зависимость президента от правительства, с одной стороны, и нейтрализация любых попыток главы государства осуществить какие-либо дискредитационные действия – с другой.

Учитывая то, что участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер и еще в меньшей мере он может влиять на практическую деятельность правительства, то можно сделать вывод только о частичном привлечении первого к системе управления государственными делами.

Большое значение для характеристики правового положения правительства имеют его отношения с политическими партиями. В парламентских странах правительство тесно связано с политическими партиями, поскольку оно опирается на партийное большинство в парламенте, которое является основой его существования. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из лидеров партии, которая победит на выборах (например, в Великобритании, Канаде). В президентских республиках также могут создаваться однопартийные правительства, ведь министрами становятся представители партии, которая победила на выборах.

Правительства могут быть и коалиционными (создаются там, где ни одна политическая партия не смогла получить абсолютного большинства).

В зависимости от степени поддержки правительства со стороны парламентских партий зачастую возникают и правительства парламентского меньшинства. Государственно-правовой практике некоторых стран известно и существование временного правительства. Такое правительство создается в условиях смены режимов, когда отменяется старая и разрабатывается новая конституция.

Анализ конституционных прав и фактического положения правительства в системе государственных органов зарубежных стран свидетельствует, что правительство занимает центральное место в этом механизме. Хотя такое положение не всегда закрепляется конституциями, правительство является основным инструментом осуществления политики государства во всех сферах общественной жизни.

Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина

• [1] Контрассигнация (от лат. contra – против и assigno – ставлю печать) – подпись, скрепа министра на акте, исходящем от главы правительства, означающая, что ответственность за этот акт возлагается на министра. Действует в конституционных монархиях и парламентарных республиках.