Способы формирования и структура правительства при различных формах правления
Конституционно-правовые акты и поточное законодательство, как правило, достаточно четко регулируют эти вопросы формирования и структуры правительства, особенно после Второй мировой войны. Например, в Конституции Испании этой проблеме посещен разд. 4 "О правительстве и государственном управлении", в Конституции Португалии соответствующий раздел имеет название "Правительство".
В зависимости от формы правления и степени участия парламента в формировании правительства в конституционной теории зарубежных стран на практике применяют две основные модели формальной процедуры: парламентскую и внепарламентскую (схема 10.3).
Схема 10.3. Способы формирования правительства
В государствах со смешанной республиканской формой, а также с парламентскими формами правления применяется парламентский способ образования правительства, суть которого состоит в том, что орган народного представительства непосредственно осуществляет определенные процедуры, связанные с формированием правительства. В любом случае образование правительств происходит на основании итогов парламентских выборов в нижнюю палату (однопалатного парламента). В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положение ст. 37 Конституции Греции. Согласно этой статье Президент Республики назначает Премьер-министра, а по его предложениям Премьер-министр назначает остальных членов Правительства и заместителей министров.
Премьер-министром становится лидер партии, которая имеет абсолютное большинство в парламенте. Если ни одна из партий не получила абсолютного большинства мест в парламенте, президент республики поручает лидеру партии, которая получила большинство мест в парламенте, изучить возможность формирования правительства, которое пользовалось бы доверием парламента. В случае неудачи президент поручает такую же миссию партии, которая занимает второе место в парламенте, а если и эта попытка не будет иметь успеха, – третьей по численности мест в парламенте партии. Если и эта попытка не принесет результатов, президент созывает лидеров партий и поручает им сформировать правительство из представителей всех парламентских партий с целью проведения общих выборов, а если и в этом случае результат не будет достигнут – возлагает миссию формирования правительства на председателя Государственного совета или Верховного кассационного суда и распускает парламент.
В некоторых странах (ФРГ, Япония, Швеция и др.) устанавливается более сложная процедура, при которой председатель правительства формально избирается парламентом или его нижней палатой. В Швеции избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство депутатов Ригсдага. (Соблюдение этого правила привело к тому, что в октябре 1978 г. в стране было образовано правительство, которое заручилось поддержкой лишь 10% депутатов.) Почти абсолютную форму приобрел этот метод формирования правительства в Швейцарии, где федеральное правительство избирается на общем заседании обеих палат парламента на срок полномочий нижней палаты. Характерно, что от одного кантона может быть избран только один член правительства. Избрание правительства парламентом практикуется и в некоторых небольших государствах (Ванауту, Тувалу, Соломоновы острова).
В некоторых странах возможно и избрание парламентом (вернее парламентскими фракциями) отдельных министров. В Австралии и Новой Зеландии члены правительства избираются парламентской фракцией правящей партии, а премьер-министру принадлежит только право разделения портфелей между министрами.
Однако не стоит преувеличивать значение всех этих процедур. Вопрос политического формирования правительства обусловлен прежде всего не юридическими процедурами, а реальной расстановкой партийно-политических сил и их представительством в парламенте. Считается, что правительство пользуется поддержкой нижней палаты до тех пор, пока она не проголосует против его предложения по принципиально важным вопросам или прямо не выскажет ему свое недоверие. В современных условиях во многих странах председатель правительства после его назначения должен в установленный срок представить парламенту (нижней палате) состав правительства и правительственную программу. Определенное решение парламента принимается абсолютным большинством голосов. Такая процедура называется инвеститурой правительства. Парламентская инвеститура (утверждение) дается или нижней палатой (Великобритания), или обеими палатами отдельно (Бельгия, Италия), иногда на общем заседании палат (Венгрия).
В президентских республиках применяется внепарламентский метод формирования правительства. В странах Латинской Америки право президента самостоятельно и независимо от любых органов формировать правительство ничем не ограничивается. Так, Конституция Коста-Рики в п. 1 ст. 139 дает главе государства право "самостоятельно назначать и освобождать министров правительства", а в ст. 146 установлено, что "для назначения и освобождения министров достаточно подписи президента".
Заканчивая рассмотрение порядка формирования правительства, нельзя не отметить некоторые процедуры, которые применяются в отдельных странах. Во Франции, например, председателя правительства назначает президент с согласия нижней палаты парламента. Если палата трижды отклонит предложенные ей на рассмотрение кандидатуры, президент назначает главу правительства сам, распускает палату и назначает новые парламентские выборы. Председатель правительства в недельный срок после назначения предлагает президенту кандидатуры на должности членов правительства. С одной стороны, такой способ формирования правительства определяется как внепарламентский, а с другой – наличие политической ответственности правительства перед парламентом отличает этот способ от способа, который принят в президентских республиках. Значит, этот способ можно определить как смешанный, который объединяет элементы парламентских и внепарламентских способов формирования правительства.
Обратим внимание и на то, что и в наше время демократических перемен глава государства в абсолютных монархиях назначает на посты членов правительства своих близких родственников (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). В абсолютной монархии Бруней, например, глава государства – султан занимает должность премьер-министра и министра обороны. Во главе министерства финансов и зарубежных стран находятся братья султана.
Очень важными являются вопросы, связанные с организацией самого правительства как коллегиального органа. Хотя некоторые из них имеют конституционное значение, в большинстве случаев в основных законах о них ничего не сказано. В состав правительства вместе с председателем входят государственные министры, министры, министры без портфеля, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Португалия, Франция). В Японии государственными министрами называются все члены правительства. В Норвегии государственный министр возглавляет правительство.
К лицам, претендующим на должность министра, предъявляются определенные требования (схема 10.4).
Схема 10.4. Требования к кандидатам на министерские должности
Министр – это название руководителей наиболее важных органов государственного управления, которые входят в состав правительства. Министры всегда являются членами правительства. "Министр без портфеля" – это должностное лицо, член правительства, который не руководит министерством, а выполняет отдельные поручения председателя правительства и который имеет право голоса на заседаниях правительства. Некоторых из них включают в состав правительства, учитывая их важную роль в правящей партии. В данный момент они существуют во многих странах, например в России.
Должность парламентского секретаря существует в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентской формой правления (например, Великобритания). Главной их задачей является оказание помощи министрам, главам департаментов в решении их парламентских обязательств. Интересно, что в Великобритании действуют все четыре категории министров. Наконец, в некоторых странах вместе с министром для руководства департамента назначается статс-секретарь, который исполняет функции заместителя министра или отвечает за конкретный объем работы внутри данного ведомства.
Конституционная формула
В некоторых странах предусмотрена должность заместителя главы правительства. Например, Основной закон ФРГ (п. 1 ст. 69) содержит норму: "Федеральный канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем". Председатель итальянского правительства в соответствии с Законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Итальянской Республики" имеет своих заместителей. Однако в основных законах многих стран ничего не сказано о численном составе и структуре правительства. Этот вопрос регулируется специальными законами и актами главы государства о назначении правительства. Так, ст. 22 Закона Японии о кабинете устанавливает, что премьер-министр имеет право назначать до 20 государственных министров. В некоторых латиноамериканских странах подобная регламентация противоречит официальной доктрине, которая утверждает, что "никакое конституционное препятствие не должно удерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности". В то же время в некоторых странах количественный состав правительства устанавливается конституцией. Так, в состав правительства Норвегии должны входить премьер-министр и не менее семи министров; в Финляндии – не больше 18 человек; в Ирландии – от 7 до 15; в Конго – от 10 до 19.
Внутренняя структура правительства в разных странах неодинакова, но ее можно свести к двум основным системам – континентальной и англосаксонской. Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все руководители центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией (Италия, Франция, Россия, США и др.), и такой порядок приводит к увеличению его численности. Поэтому во многих странах создается более узкий орган (бюро, президиум, совет), который состоит из государственных деятелей, возглавляющих важнейшие ведомства. Например, в Румынии для решения оперативных вопросов правительство по предложению Председателя Правительства может создать Президиум Правительства (ст. 29 Конституционного закона о Правительстве).
Примером правительства, структурированного по континентальной системе, может служить Кабинет США. Сегодня он состоит из 14 министров: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр охраны здоровья и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики, министр по делам ветеранов. Членами кабинета являются также директор Административно-бюджетного управления, директор Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям, представитель США на торговых переговорах, постоянный представитель США при ООН – всего 20 человек. Естественно, членами Кабинета являются президент и вице-президент.
Англосаксонская система (Австралия, Великобритания, Канада, Индия, Новая Зеландия и др.) правительственной структуры отличается двумя особенностями: во-первых, это реально существующий исполнительный орган государственной власти, не предусмотренный конституцией (кабинет существует на основании конституционного соглашения). На сегодняшний день конституционная доктрина выдвигает на первый план в Великобритании, Канаде – "тайный совет", а в Австралии и Новой Зеландии – "исполнительный совет". Во-вторых, в состав правительства входят не все руководители центральных исполнительных ведомств, а только важнейшие из них. Таким образом, при англосаксонской системе понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают.
На современном этапе наблюдается тенденция к сужению состава правительства. Обычно в его состав входят от 6 до 20 человек. Ключевой фигурой, которая обладает большими полномочиями, является председатель правительства (премьер-министр). Зачастую он объединяет в своем лице функции лидера партии и руководителя наиболее могучего органа государственной власти.
На схеме 10.5 представлены особенности функционирования правительства в странах с разными формами правления.
Схема 10.5. Порядок работы правительства
Функционирование правительства как коллегиального органа при решении политических проблем и вопросов управленческого характера во многом зависит от формы правления и политического режима, расстановки политических сил, традиций, которые существуют в том или ином государстве. В президентских республиках, а также в абсолютных и дуалистических монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, без какой-либо строгой периодичности. Основной формой работы кабинета остается нс столько коллективное обсуждение тех или иных вопросов, сколько решение их главой государства единолично или вместе с другими министрами, советниками, специалистами. Однако при рассмотрении вопросов, которые касаются многих ведомств, например бюджетных, проводятся совещания заинтересованных руководителей, в ходе которых отрабатывается проект решения. В США в таких совещаниях принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие специалисты аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.
Международная панорама
В смешанных и парламентских республиках, а также парламентских монархиях основной формой функционирования правительства являются очередные заседания. В парламентских государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Ирландия, Япония) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В отдельных странах различают разновидности заседаний кабинета. В Швеции, например, основным является "общее заседание", которое проводят не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные политические вопросы. Второй разновидностью заседания кабинета является заседание "за обедом". Как правило, члены правительства обедают вместе в помещении правительственной столовой, где, кроме них, посетителей нет. Многие решения принимаются во время неофициальных обедов, после брифинга, проведенного тем или иным министром. Существует третий, менее формальный способ принятия решений – два или три министра обсуждают вопрос между собой и приходят к единому решению, чтобы не занимать время у других членов кабинета.
Еще одной важной формой функционирования правительства является деятельность разных комитетов при главе правительства. Все они существуют вне формализованной структуры правительства, образовываются и ликвидируются по решению премьер-министра. Так, разветвленная система как постоянных, так и временных комитетов существует в Великобритании. Важнейшим из них является Комитет обороны и заморской политики, состоящий из 67 человек. Ключевые комитеты, как правило, возглавляет лично премьер-министр. Эта система распространилась и на ряд других стран (Индия, Канада, ФРГ и др.). Французское конституционное право различает межминистерские комитеты и межминистерские советы. В них заседают только те члены правительства, которые имеют непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под председательством президента, вторые – премьер-министра.
Бо́льшую часть заседаний правительства обычно занимает решение спорных вопросов. Дискуссия проводится по проблемам, но которым не достигнуто соглашение. На заседаниях заслушивают также информацию по разным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет присутствующий на нем специальный чиновник (генеральный секретарь правительства во Франции, секретарь кабинета в Великобритании). Протокол заседаний является тайной и не публикуется. Решения формулируются главой правительства и не обязательно ставятся на голосование.
Решения, которые принимаются правительством или от его имени председателем исполнительной власти, могут отличаться по своей юридической силе. Акты исполнительной власти в разных странах имеют разное название. В США – это исполнительные наказы президента, η Великобритании – наказ королевы в советах, во Франции – ордонансы и декреты. Все акты исполнительной власти имеют всеобщий характер, они действуют на всей территории страны.
Полномочия главы правительства, общие для большинства стран, представлены на схеме 10.6.
Схема 10.6. Функции главы правительства
Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина
