Конституционная ответственность правительства

Большое значение для характеристики правового статуса правительства имеют вопросы его конституционной ответственности за исполнение своих обязанностей. Конституционная ответственность наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых дополнений. Здесь следует отметить: 1) "позитивную ответственность" правительств перед президентом страны или парламентом; 2) "негативную ответственность", или ответственность в порядке импичмента, за действия, которые противоречат закону.

Политическая ответственность правительства в странах с парламентской формой правления часто называют парламентской ответственностью, связывая ее определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в парламенте. В президентских республиках правительство, т.е. кабинет при главе государства, несет политическую ответственность перед президентом, который может отправить в отставку министров, если сочтет их действия неверными. Но в любом случае ответственность является правовой только тогда, когда она предусмотрена правовыми нормами (прежде всего конституцией).

Политическая ответственность правительства как элемент конституционной ответственности наступает в связи с неудовлетворительной работой кабинета в целом или отдельного его министра. Согласно самой идее политической ответственности правительства последнее исполняет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

Конституционной теории и практике зарубежных стран известны две разновидности политической ответственности правительства – коллективная и индивидуальная. Например, в Испании, Казахстане, России, Чехии и Японии допускается только коллективная ответственность. В ст. 108 Конституции Испании зафиксировано: "За свою политическую деятельность Правительство несет коллективную ответственность перед Конгрессом депутатов". По конституционному праву ФРГ эта ответственность является индивидуальной, что нашло отражение в ст. 65 Основного закона: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела своей отрасли".

Коллективная ответственность правительства может сочетаться с индивидуальной ответственностью министров за вверенную им сферу деятельности. Эта практика характерна для таких стран, как Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Румыния, Франция, Финляндия). Рассмотрение дел может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специального судебного органа (Государственный суд в Финляндии).

Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование

Большинство конституций зарубежных стран не содержат развернутых положений, детально регламентирующих компетенцию правительства.

В "старых" конституциях регламентация компетенции правительства сведена к формуле: "Исполнительная власть принадлежит королю". В послевоенных конституциях содержатся общие формулировки.

Конституционная формула

Например, ст. 20 Конституции Франции гласит: "Правительство определяет и исполняет политику нации", а также: "В его распоряжении находятся административные органы и Вооруженные силы". В конституции Японии говорится, что кабинет претворяет в жизнь законы, ведет государственные дела, руководит внешней политикой, составляет бюджет, вносит его на рассмотрение парламента. Более конкретно о компетенции правительства говорится в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР. Например, ст. 35 Конституции Венгрии определяет компетенцию правительства следующим образом: а) защищает конституционный порядок, защищает и гарантирует права граждан; б) обеспечивает исполнение законов; в) направляет и координирует деятельность министерств, которые ему непосредственно подчиняются; г) совместно с Министерством внутренних дел обеспечивает наблюдение за законностью действий местных органов управления через уполномоченных республики; д) обеспечивает подготовку планов социально-экономического развития и их исполнение; е) определяет задания государства по вопросам развития науки и культуры и обеспечивает условия, необходимые для их исполнения; определяет систему социального обеспечения и охраны здоровья и обеспечивает необходимые для этого материальные ресурсы; ж) контролирует деятельность Вооруженных сил, полиции и других силовых органов; з) принимает меры по предотвращению катастроф, которые угрожают безопасности жизнедеятельности граждан, для ликвидации их последствий и поддержания общественного порядка и безопасности; и) принимает участие в формировании внешней политики; составляет международные договоры от имени правительства; к) исполняет все обязанности, установленные для него законом; л) в рамках своих полномочий издает законы и принимает решения.

Определенные понятия о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства в республиках смешанного типа можно получить на примере Конституции Намибии 1990 г. В ст. 40 определяются такие функции и полномочия: а) руководство, координация и наблюдение за министерствами и правительственными ведомствами, включая полугосударственные предприятия: консультация президента и Национальных собраний относительно предыдущего подвластного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного значения; б) законодательная инициатива; в) представление Национальным собраниям проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) исполнение законов; д) участие в Национальных собраниях; е) создание согласно законам хозяйственных организаций и полугосударственных предприятий от имени государства; ж) разъяснение намибийской внешней и внутриторговой политики и отношения с другими государствами, отчеты Национальным собраниям; з) помощь президенту в составлении международных договоров; консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальным собраниям; и) издание распоряжений, инструкций и директив для исполнения законов; к) противодействие проявлениям апартеида и колониализма в свободной и независимой Намибии, которая исторически была жертвой таких явлений.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что правительства, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией.

С позиций современной государственно-правовой доктрины правительство в любом государстве должно обеспечивать защиту существующего конституционного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства, на него возложено исполнение экономических, социальных и других функций в сфере государственного управления. Для решения этих задач правительство наделяется необходимыми правами и прерогативами, владеет материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся административный и военно-полицейский аппарат.

Конституции большинства стран закрепляют за правительствами главную роль в разработке, формировании и реализации внешней и внутренней политики. Согласно конституциям ФРГ (ст. 65) и Италии (ст. 95) разработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к компетенции главы правительства. Подобные формулировки содержатся в конституциях Франции (ст. 20), Испании (ст. 97) и других стран. В связи с этим даже в тех странах, где деятельность правительства в недалеком прошлом определялась как осуществление исполнительной функции (например, Великобритания), современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свои подходы. Английские правоведы утверждают, что исполнительная функция заключается прежде всего в пропаганде общей политики, ее формировании, проведении в жизнь и руководстве ею.

Полномочия правительства в сфере управления исключительно широки и разносторонни и охватывают все основные сферы общественной жизни (схема 10.7). Поскольку правительство является высшим административным органом страны, оно осуществляет функцию общего управления, т.е. деятельность, направленную на реализацию политических целей, которые выдвигаются им. Прежде всего, правительство координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется с помощью как периодических заседаний кабинета, так и системы комитетов. Не менее важный способ – использование административного аппарата. Правительство в любой стране комплектует и непосредственно направляет деятельность административного аппарата.

Схема 10.7. Полномочия правительства

Авторы: Сафонов Владимир, Миряшева Екатерина