Тема 1. Аграрное право как отрасль российского права
Исторические причины и задачи аграрной реформы
В истории нашей страны вопрос о земле и продовольствии всегда оставался одним из наиболее значимых. Причины этого довольно многочисленны и лежат в целом за рамками юридической науки (природно-климатические условия, не всегда удачные решения властей, нападения соседей и т. д.).
Пути решения продовольственной и земельной проблемы многократно обсуждались и общественностью, и властями, что проявлялось в различных реформах — отмена крепостного права 1861 г., столыпинская аграрная реформа 1907—1916 гг., сталинская коллективизация 1928—1933 гг. и т. д. Несмотря на отдельные успехи, в целом все они не смогли решить продовольственную проблему страны, равно как и обеспечить высокий уровень жизни в деревне.
Происходящие преобразования всегда облекались в правовую форму, и совокупность таких правовых норм в разные временные периоды именовалась «крестьянским правом», «колхозным правом» и т. д. Однако в современном виде аграрное право возникает только в начале 1990-х гг., когда произошел слом всей существовавшей до этого в СССР системы правовых норм, регулирующих производство и реализацию сельскохозяйственной продукции.
Само по себе проведение аграрно-земельной реформы 90-х гг. XX в. было насущной необходимостью. К концу 80-х гг. в СССР наступил тяжелейший продовольственный кризис, многие продукты питания продавались только по талонам, в магазинах выстраивались огромные очереди. Поэтому необходимость перемен была очевидна как для граждан, так и органов власти.
Другой вопрос — что именно нужно было менять и как при этом должны были гарантироваться права и интересы обычных граждан. Моделей таких реформ было несколько. Например, в Республике Беларусь советские колхозы и совхозы в ходе реформ сохранили, а частную собственность на сельскохозяйственные угодья вводить не стали. В России пошли другим путем. Однако прежде, чем излагать ход реформы, необходимо определиться с терминологией. Дело в том, что, несмотря на тесную взаимосвязь целей и задач, понятия «земельная реформа» и «аграрная реформа» полностью не совпадают. Земельная реформа предполагала коренное изменение общественных отношений в сфере использования и охраны земель применительно ко всем семи категориям земель, предусмотренным в составе земельного фонда Российской Федерации (в том числе и земель сельскохозяйственного назначения). Аграрная реформа была направлена на изменение комплекса земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, складывающихся в ходе осуществления сельскохозяйственного производства. Поэтому в число задач аграрной реформы не были включены вопросы использования и охраны земель иных категорий, например, земель населенных пунктов или лесного фонда. Однако учитывая тесную взаимосвязь данных реформ, мы будем рассматривать их ход совместно, насколько это представляется целесообразным.
Конечной целью аграрной реформы провозглашалось создание эффективного и высокорентабельного сельскохозяйственного производства, способного обеспечить потребности промышленности в сырье, а населения в качественных продуктах питания. Предполагалось, что в результате земельной и аграрной реформ удастся обеспечить продовольственную безопасность России и даже начать поставки конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции на мировой рынок, повысить уровень жизни сельских жителей. Сегодня можно сказать, что данные цели были достигнуты лишь частично.
Первоначально аграрно-земельная реформа началась с принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1989 г. № 10277-Х1 «Об аренде и арендных отношениях в СССР», который после многих десятилетий забвения возродил институт аренды земли и других природных ресурсов. По данному Указу аренда земли стала возможной как в сфере сельскохозяйственного производства, так и в других отраслях экономики (в промышленности, строительстве, на транспорте и т. д.). Земельные участки для сельскохозяйственного производства могли предоставляться лицам, занимающимся индивидуальной трудовой деятельностью, которая в Указе отождествлялась с ведением крестьянского хозяйства. Предполагалось, что крестьянские хозяйства могут вступать в кооперационные связи с колхозами и другими государственными, кооперативными и общественными организациями, создавать сбытовые, снабженческие, перерабатывающие, ремонтные, строительные и другие кооперативы.
28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. С принятием этих Основ признаны утратившими силу Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные законом от 13 декабря 1968 г. с последующими изменениями и дополнениями. Новизна Основ состояла в том, что впервые закон утвердил институт пожизненного наследуемого владения гражданами земельными участками для ведения крестьянского хозяйства; строительства и обслуживания жилого дома; садоводства и животноводства; дачного строительства; традиционных народных промыслов. Этот юридический титул переходил к наследникам и приобретателям жилого дома (ст. 20). Новеллой являлось также установление платы за землю в форме земельного налога и арендной платы (ст. 12).
По мере осуществления аграрно-земельной реформы ее авторы сталкивались с различными практическими проблемами. Первая проблема заключалась в том, кому передавать землю в собственность — гражданам или юридическим лицам. В ходе земельной реформы законодатель остановился на том, что земельные участки передаются как гражданам, так и юридическим лицам.
Вторая проблема состояла в том, каким категориям граждан передавать землю в процессе приватизации. Обсуждалось несколько вариантов: возврат земли прежним хозяевам (как это было сделано в странах Восточной Европы) был признан невозможным, в том числе по техническим причинам; раздел земли между семьями, проживающими в деревне на момент реформы (такой вариант использовался в ходе земельной реформы в Китае, Армении, Вьетнаме) был отвергнут, поскольку привел бы к уничтожению сельскохозяйственных предприятий; можно было разделить землю между работниками и пенсионерами хозяйств на условные земельные доли и предоставить каждому из них право решать самостоятельно вопрос об их использовании. Именно этот вариант и был выбран не только в России, но и Украиной и рядом других республик СНГ. Третья проблема была в том, как следует передавать землю — за плату или бесплатно? В конечном итоге было решено передавать землю частично (в пределах установленных норм) бесплатно, а остальную часть за плату[1].
В числе других важнейших законов 1990 г., запустивших механизм аграрной и земельной реформ, следует упомянуть Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», определивший основные организационно-правовые формы, в которых могла осуществляться предпринимательская деятельность граждан и юридических лиц, в том числе в сельскохозяйственной сфере, а также Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», закрепивший частную собственность на землю и возможность предоставления бесплатно крестьянам земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Последнюю стратегию развивал Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который впервые предоставил работникам право на выход из сельскохозяйственного предприятия с земельным и имущественным паем, хотя конкретного порядка расчета размеров таких паев и других процедур не содержал.
В развитие положений указанных законов было принято постановление Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации», в котором отмечалось, что основными задачами органов государственного управления агропромышленным комплексом РФ являются создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса; проведение аграрной реформы; организация подготовки кадров для агропромышленного комплекса; содействие развитию аграрной науки и распространение передовых технологий и новых методов хозяйствования. В целях реализации положений этих законов был принят и Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», который содержал обязанность по перерегистрации колхозов и совхозов. Более подробно эта процедура была урегулирована в постановлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Согласно данному нормативному акту, в каждом колхозе и совхозе создавались специальные комиссии, включающие представителей местных органов власти, администрации хозяйств, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов. Министерством сельского хозяйства было утверждено Положение о комиссии по приватизации земли и реорганизации колхоза (совхоза). Данное постановление определяло и основные принципы приватизации земли, а также раздела имущества сельскохозяйственных предприятий. Именно в нем было четко закреплено, кто имеет право на земельную долю и имущественный пай, как устанавливаются их размеры и как можно ими распорядиться. В дальнейшем эти положения получили развитие в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и принятом впоследствии постановлении Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев». Кроме того,
6 марта 1992 г. Правительство РФ приняло постановление № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», которым установило, что в случае принятия собранием трудового коллектива решения сохранить прежнюю форму хозяйствования осуществляется перерегистрация колхоза или совхоза с закреплением за ним земли согласно действующему законодательству. При этом подчеркивалось, что работникам должно быть обеспечено право выхода без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. Министерством сельского хозяйства были изданы рекомендации по приведению уставов таких колхозов и совхозов в соответствие с действующим законодательством.
В ходе проведения реорганизации сельскохозяйственных предприятий был выявлен ряд нерешенных вопросов, в частности, о том, как реорганизуются: межхозяйственные организации; предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию; подсобные сельские хозяйства промышленных предприятий; учебные, опытные, узкоспециализированные хозяйства и т. д. Ответы на эти вопросы были даны в Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708.
29 марта 1994 г. принимается постановление Правительства РФ № 179 «Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе». Согласно данному нормативно-правовому акту, предприятия и организации строительной индустрии, дорожного строительства, заготовки и переработки древесины, проектные организации, автотранспортные предприятия и др., создававшиеся для обслуживания сельскохозяйственных предприятий на их средства и с участием государства, должны быть преобразованы в акционерные общества открытого типа с выделением в уставном капитале доли государства и доли пайщиков.
В постановлении Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса» был утвержден порядок продажи по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводителям акций акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции. Созданные ранее акционерные общества обязывались осуществить вторичную эмиссию акций с размещением их среди сельскохозяйственных товаропроизводителей. Вновь приватизируемые предприятия должны были преобразовываться в акционерные общества открытого типа независимо от численности работников и стоимости основных фондов с предоставлением льгот членам трудового коллектива; все остальные акции реализовывались сельскохозяйственным товаропроизводителям сырьевой зоны данного предприятия.
В 1996 г. принимаются новые правовые акты, посвященные проблемам выдела и распоряжения земельными долями, права на которые возникли у бывших работников колхозов в результате их реорганизации. Так, в Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» органам местного самоуправления было предписано для укрепления индивидуального сектора на селе увеличить в установленном порядке за счет земельных долей (паев) предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства.
Впоследствии большую роль в регулировании аграрных отношений сыграли новый Гражданский кодекс Российской Федерации (первая часть была принята в 1994 г.), а также новый Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ и Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.
Отдельного упоминания заслуживает Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (сейчас утратил силу). Данный закон определял (ст. 2), что государственное регулирование агропромышленного производства осуществляется по следующим основным направлениям: формирование и функционирование рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия; финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообложение; защита интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности; развитие науки и осуществление научной деятельности в сфере агропромышленного производства; развитие социальной сферы села и т. д.
Современный этап аграрной реформы начинается 1 января 2007 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который учел прежний опыт реформирования аграрного сектора экономики и закрепил новый перечень мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей. Итак, под аграрно-земельной реформой необходимо понимать проводимую с начала 90-х гг. прошлого века государственную политику, направленную на коренное изменение аграрных отношений с целью возникновения множественности форм собственности на землю и другие природные ресурсы, ВО
влечения их в гражданский оборот, увеличения налогооблагаемой базы за счет введения земельного налога и арендной платы, введения различных мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей для обеспечения продовольственной безопасности России и улучшения социальных условий жизни сельских жителей.
Авторы: Анисимов Алексей, Рыженков Анатолий, Иншакова Агнесса, Попова Ольга, Ускова Марина, Абанина Елена
- [1] Узун В. Я. Аграрная реформа в России и проект «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий» // Программа «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий». Подведение итогов. М., 1999. С. 9—11.
