Предмет и метод аграрного права

Россия традиционно, в течение многих веков развивалась не только как индустриальная, но и как аграрная страна. Большое количество плодородных земель, водных ресурсов и объектов инфраструктуры создавали необходимые предпосылки для развития агропромышленного комплекса страны.

К сожалению, в силу ряда объективных и субъективных причин такое развитие никогда не происходило «равномерно и прямолинейно», переживая периодические кризисы, с которыми в разные годы российское государство справлялось более или менее успешно. В настоящий момент российское сельское хозяйство стоит перед очередным вызовом, связанным с развитием цифровых технологий и необходимостью их использования в ходе ведения сельскохозяйственного производства. Сохраняют актуальность и проблемы социального развития села, обеспечения продовольственной безопасности, равномерного развития всех секторов агропромышленного комплекса, что приобретает особое значение в рамках государственной политики импортозамещения, а также преодоления последствий от вступления России в ВТО. В этих условиях растет значение правового регулирования сельскохозяйственного производства, повышения эффективности действия норм аграрного права, улучшения правоприменительной практики. Однако наряду с рядом прикладных проблем необходимо и уточнение места аграрного права в системе отраслей российского права, динамики его межотраслевых связей, особенностей его предмета и метода на современном этапе правового регулирования аграрных отношений, что позволит более системно подходить к обсуждению новых мер поддержки государством сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В современном понимании аграрного права как отрасли права его появление произошло относительно недавно. Первоначально в дореволюционном российском праве никаких отраслей права в их сегодняшнем виде не выделялось. Дореволюционные юристы говорили о частном или публичном праве; иногда упоминали гражданское право, уголовное право, финансовое и государственное право (ровно такой же взгляд, кстати говоря, сохраняется и в современном зарубежном праве). Принципиальное изменение подходов к пониманию системы права произошло в 1938 г., когда А. Я. Вышинский организовал первую в истории отечественной науки дискуссию о системе права.

Именно в 1938 г. на этой первой всесоюзной конференции юристов было провозглашено появление такой конструкции, как система права, состоящей из отраслей права. Отрасли права различались только по предмету правового регулирования, и всего разные участники этой дискуссии выделяли от 10 до 12 новых отраслей советского права. В ходе второй дискуссии о системе права (середина 50-х гг.) было предложено различать отрасли права не только по предмету, но еще и по методу правового регулирования. Позднее, в 60—70-е гг. XX в. представителями науки «теория права и государства» были высказаны предложения о выделении основных и комплексных отраслей права, а также о межотраслевых связях между нормами различной отраслевой принадлежности¹. При этом «основные отрасли права» не претерпели особых изменений по сравнению с тем, как они были обозначены на первой конференции ученых-юристов. К ним были отнесены уголовное, гражданское, административное, конституционное право, процессуальные отрасли и т. д.

Предложенный сначала в рамках науки «теория права и государства», а затем поддержанный и представителями отраслевых наук новый подход к построению системы советского права стал признанием того, что усложнение общественных отношений и их правового регулирования объективно обусловливает появление новых правовых образований, которые «не вписываются» в классическую схему строения системы права. Комплексные отрасли — это «второй этаж» системы права, они включают отдельные нормы различных основных отраслей, которые в своей совокупности регулируют специальную сферу общественных отношений. Исчерпывающего перечня комплексных отраслей до сих пор нет, однако можно отнести к их числу транспортное, информационное, спортивное, медицинское право и т. д., включая и аграрное право.

Впервые предложение о признании аграрного права комплексной отраслью права было высказано в 1967 г., когда В. М. Чхиквадзе и Ц. А. Ямпольская отметили, что «...в жизни наметилось образование сельскохозяйственного права как комплексной отрасли, охватывающей одновременно единой общей частью и колхозное право, и право, регулирующее деятельность государственных сельскохозяйственных предприятий»^[1] . Позднее идею о комплексном характере сельскохозяйственного (аграрного) права развили М. И. Козырь, Г. Е. Быстров, В. В. Петров, Ф. М. Раянов и другие советские ученые-юристы.

Наиболее общепризнанное научное определение аграрного права предложил профессор М. И. Козырь. Он отмечал, что аграрное право — это такая «комплексная специализированная отрасль, которая представляет собой связанную внутренним единством систему правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственного производства и связанной с ней иной деятельности»¹. Исходя из этого, в системе признаков аграрного права обычно отмечались: учет специфики сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственной деятельности в целом; политическая заинтересованность государства в совершенствовании правового регулирования отношений в сельском хозяйстве, что наиболее последовательно выражается и юридически закрепляется в основных направлениях аграрной политики государства; наличие сельскохозяйственного законодательства^[2] .

А. И. Бобылев выделял в предмете аграрного права следующие виды общественных отношений: отношения, связанные с организацией сельскохозяйственных предприятий и организаций различных форм собственности и организационно-правовых форм ведения сельского хозяйства; отношения, связанные с деятельностью сельскохозяйственных предприятий и организаций; отношения по социальному развитию села; отношения по организации и деятельности сельскохозяйственных предприятий и организаций зарубежных стран, деятельности международных организаций в аграрной сфере, международные соглашения и договоры с участием Российской Федерации.

Последний элемент классификации, однако, носит дискуссионный характер, поскольку, с одной стороны, деятельность зарубежных сельскохозяйственных предприятий не может являться предметом российского аграрного права, а с другой стороны, его предметом не могут быть международные соглашения и договоры, так как они являются внешней формой выражения права.

По мнению Г. Е. Быстрова, «предметом правового регулирования аграрного права являются аграрные отношения как органический комплекс взаимосвязанных между собой земельных, имущественных, трудовых, организационно-управленческих отношений, основанных на частной, государственной, муниципальной формах собственности, складывающихся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан»^[3]. Итак, в ряде базовых определений аграрного права как отрасли права и его предмета выделяется единый комплекс регулируемых аграрным правом общественных отношений, включающих земельные, имущественные, трудовые и организационно-управленческие.

Между тем, несмотря на все преимущества предлагаемых определений, они все же требуют дальнейшего обсуждения. Первый вопрос состоит в том, что основоположники теории аграрного права различали «земельные» и «имущественные» отношения в системе аграрного права, хотя земельные участки являются одной из разновидностей недвижимого имущества. Несомненно, земельное право не является подотраслью гражданского права, а представляет собой самостоятельную (основную) отрасль права. Однако целесообразность отграничения земельных отношений от имущественных все равно не является самоочевидной. Попробуем разобраться в этом вопросе. Представляется, что изначально отграничение земельных и имущественных отношений было предпринято потому, что во времена СССР земля не являлась имуществом, находилась в исключительной государственной собственности и у нее был свой собственный правовой режим. С принятием ГК РФ и ЗК РФ, а также Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельные участки стали недвижимым имуществом, и, применительно к сфере сельскохозяйственного производства, большая их часть в настоящий момент свободна в гражданском обороте. Несомненно, здесь действуют различные ограничения, как связанные, например, с невозможностью иностранцев приобретать земельные участки в частную собственность, так и обусловленные тем, что сельскохозяйственные угодья являются не просто недвижимостью, а ценным природным объектом, важным экономическим ресурсом, требующим особого правового регулирования, как в части сохранения плодородия, так и мер государственной поддержки, например, связанных с налогообложением или кредитованием. Исходя из вышеизложенного, представляется обоснованным сохранить земельные отношения как важнейший элемент аграрных отношений в предмете аграрного права.

Второй важный вопрос заключается в том, используются ли в сельскохозяйственном производстве другие природные ресурсы, кроме земли? Ответ представляется очевидным — для ведения сельского хозяйства необходимы водные объекты, лесополосы, сельскохозяйственные товаропроизводители могут использовать и общераспространенные полезные ископаемые. На это обстоятельство уже обращал внимание В. 3. Янчук, отмечавший, что предметом аграрного права должны стать «общественные отношения, которые возникают в процессе использования природных ресурсов (прежде всего сельскохозяйственных земель, водных и охотничьих угодий, рыбы, мясной дикой фауны и пр.)...»^[4]. И хотя столь обширный спектр природоресурсных отношений для аграрного права выглядит несколько избыточным и дискуссионным, тем не менее заставляет задуматься над тем, достаточно ли включения в предмет аграрного права только земельных отношений либо же его предметом объективно являются природоресурсные отношения? Последний подход представляется более предпочтительным, особенно если учесть, что специальный правовой режим законодательством предусматривается не только для земли, но и для других природных объектов. Соответственно, сейчас «имущественные» и «природоресурсные» (включая земельные) отношения существуют достаточно автономно, и природоресурсные отношения не входят в состав имущественных.

Третий дискуссионный вопрос предмета аграрного права заключается в том, что в рамках «классического подхода» к предмету аграрного права значительный массив сельскохозяйственных отношений обозначается как комплекс «организационно-управленческих отношений», содержание которого не всегда подробно раскрывается. Думается, что в состав таких отношений целесообразно включать как собственно административные отношения, связанные с организацией работы органов государственного управления сельским хозяйством, так и финансовые, социальные либо экологические отношения в сфере ведения сельскохозяйственного производства. При этом в условиях неизбежного развития (со временем) VI технологического уклада в предмет аграрного права будет необходимо добавить и отношения, связанные с развитием цифровых технологий в сфере ведения сельскохозяйственного производства.

Итак, основной задачей аграрного права является регулирование сельскохозяйственной и иной тесно связанной с ней деятельности (социальная поддержка сельских жителей, охрана окружающей среды и т. д.). Необходимость создания для этого комплексной отрасли права обусловлена спецификой этой деятельности, определяемой социально-экономическими и природно-климатическими условиями предпринимательской и иной экономической деятельности в сельском хозяйстве. Аграрное право регулирует различные виды общественных отношений в сельском хозяйстве, которые не могут быть отнесены, взятые в совокупности, к предмету ни одной из традиционных (основных) отраслей права. Несмотря на то что различные виды общественных отношений в сельском хозяйстве не составляют органического единого отношения, они тесно взаимосвязаны друг с другом и рассматриваются как целостное образование. Между тем вывод о том, что аграрное право является именно комплексной отраслью права, не является единственным в правовой науке.

А. И. Бобылев считал, что «самостоятельность аграрного права обосновывается положением теории права, где общепринятой является точка зрения, что в основе формирования каждой отрасли права лежат предмет и метод правового регулирования»¹. В свою очередь, Н. Н. Веденин указывал на ошибочность характеристики аграрного права в качестве комплексной отрасли как по предмету, так и по методам правового регулирования. Он отмечал, что признание комплексного характера этой отрасли «может привести к ошибочному представлению об аграрном праве как случайном наборе составляющих его предмет отношений, своеобразном конгломерате их, правовое регулирование которых может быть осуществлено и нормами смежных отраслей»^[5] .

Как самостоятельную отрасль аграрное право также рассматривали М. И. Палладина, С. А. Боголюбов, В. М. Дикусар, В. М. Ермоленко.

Возражая указанным авторам, М. И. Козырь отмечал, что, делая свои выводы, они не учли в полной мере результаты имевшей место в 80-е гг. прошлого века дискуссии о месте комплексных отраслей в структуре права и не приняли во внимание, что в данном случае по существу речь идет о другой структуре права по сравнению с традиционным подходом. И хотя для «комплексных отраслей права характерно взаимодействие в правовом регулировании системы тех или иных общественных отношений, правовых институтов и даже традиционных отраслей права (т. е. имеющих однородный предмет и метод регулирования), но о комплексных отраслях можно говорить лишь тогда, когда они базируются на соответствующих, уже сложившихся комплексных отраслях законодательства, как целостных системных образованиях, отличающихся своей системностью от разнородных законодательных массивов. Именно такой комплексной отраслью и является аграрное право».

С данным подходом следует полностью согласиться. Более того, в настоящий момент есть все основания говорить о том, что все отрасли в системе российского права являются комплексными. Например, не вызывает сомнений наличие в гражданском праве большого количества административных (императивных) норм (регистрация недвижимости и юридических лиц, антимонопольные требования, конструкция публичного договора и т. д.). В связи с этим, конечно, можно говорить об основаниях для отказа от конструкции комплексных отраслей права и признании аграрного права самостоятельной отраслью права. Однако подобные выводы не должны относиться только к одному аграрному праву и могут быть признаны лишь в рамках более глобальной дискуссии о новых подходах к построению системы права в целом. И пока этого не сделано, наиболее точной является характеристика аграрного права как комплексной отрасли права. Вместе с тем если будет принят Аграрный кодекс, то аргументов в пользу самостоятельности аграрного права прибавится.

Наряду с предметом правового регулирования каждой отрасли должны быть присущи и определенные методы правового регулирования. И здесь весьма интересна позиция профессора Г. Е. Быстрова, отмечавшего, что «для формирования комплексной отрасли права существенное значение имеет комплексный метод правового регулирования. В комплексных отраслях права применяется не один, а различные методы правового регулирования. Положение участников правоотношений в комплексных отраслях права характеризуется, с одной стороны, наличием власти и подчинения, с другой стороны, началами юридического равенства. При формировании комплексных отраслей права одновременно воспринимаются элементы методов, которые присущи основным отраслям права — гражданскому и административному праву»¹.

Идею собственного метода правового регулирования в аграрном праве поддерживают и другие авторы. В частности, отмечается, что «уже сейчас можно выделить основополагающий комплексный метод аграрного права — метод правильного сочетания государственного регулирования сельского хозяйства в целом с развитием хозяйственной самостоятельности и производственной инициативы всех сельскохозяйственных товаропроизводителей и демократическими началами деятельности их трудовых коллективов»^[6] .

Следует заметить, что попытки поиска собственного, оригинального метода правового регулирования предпринимаются и в рамках других отраслевых наук, например, в экологическом праве иногда выделяют метод экологизации. Однако с идеей «комплексного метода» в аграрном праве трудно согласиться. Представляется, что в аграрном праве, как и в других отраслях права, мы видим действие как диспозитивного, так и императивного метода, хотя и с определенной спецификой, которую, впрочем, можно встретить в рамках любой отрасли права. Так, в рамках гражданского права, наряду с диспозитивным, хорошо представлен и императивный метод правового регулирования.

Следовательно, в аграрном праве органично сочетаются как императивный метод правового регулирования (например, в части мер государственного сельскохозяйственного надзора или привлечения нарушителей ветеринарного законодательства к юридической ответственности), так и диспозитивный метод, наиболее ярко проявляющийся в сфере договорного регулирования (договор поставки сельскохозяйственной продукции, страхования, лизинга и др.).

Таким образом, аграрное право — это комплексная отрасль в системе российского права, нормы которой регулируют тесно взаимосвязанный комплекс отношений в сфере сельскохозяйственного производства, включая имущественные, природоресурсные (в том числе земельные), трудовые и организационные (административные, экологические, налоговые, социальные и т. д.).

Наиболее удачной представляется классификация регулируемых аграрным правом отношений по отраслевому критерию, показывающему изначальную принадлежность правовых норм «основных» отраслей права:

а) природоресурсные отношения включают в свой состав земельные, водные, лесные отношения, а также отношения по использованию общераспространенных полезных ископаемых. Центральное место в этой группе занимают, безусловно, земельные отношения, касающиеся порядка использования земель сельскохозяйственного назначения (одной из семи категорий земель в земельном фонде России), и главным образом сельскохозяйственных угодий;
б) имущественные отношения по своей правовой природе и характеру весьма многообразны и могут быть подразделены на следующие виды. Во-первых, имущественные регулятивные отношения собственности (иных прав), а также оборота аграрного имущества (техники, скота, птицы и т. д.). В рамках договорных отношений особый интерес в аграрном праве представляют договоры лизинга, контрактации, поставки товаров для государственных нужд. Во-вторых, это деликтные (охранительные) имущественные правоотношения;

в) трудовые отношения в аграрном праве — это отношения, основанные на членстве физического лица в сельскохозяйственной организации (главным образом сельскохозяйственном кооперативе), в которых член такой организации за плату лично выполняет трудовую функцию, а организация (кооператив) обеспечивает ему надлежащие условия труда. Необходимость особого регулирования трудовых отношений в аграрном секторе обусловлена особенностями приложения труда к средствам производства в земледелии, связанными с сезонным характером использования трудовых ресурсов и рабочего времени;
г) организационно-управленческие (административные) отношения касаются вопросов государственного регулирования аграрных отношений, в том числе функционирования системы органов управления, государственной политики в области поддержки, налогообложения и кредитования сельских товаропроизводителей, развития социальной сферы села, обеспечения охраны окружающей среды в сфере сельскохозяйственного производства ит. п.;
д) собственно аграрные отношения, касающиеся регулирования сельскохозяйственной деятельности в отдельных отраслях сельского хозяйства (животноводство, пчеловодство, виноградарство), а также ветеринарного, агрономического, агрохимического обслуживания аграрного производства. В условиях развития научно-технического прогресса последняя сфера получит новые нормы и ее «удельный вес» в системе аграрного права увеличится. В частности, уже появляются первые нормативные акты и государственные политико-правовые концепции и программы, посвященные цифрови-зации сельскохозяйственного производства, развитию биотехнологий, обеспечению устойчивого развития сельских территорий, развитию аграрного туризма и ряд других.

Если посмотреть на данные виды аграрных отношений под другим «углом зрения», то можно заметить, что в предмет аграрного права входят частные аграрные отношения (между физическими лицами и (или) юридическими лицами), а также публичные отношения, связанные с участием в регулировании сельскохозяйственного производства органов государственной власти РФ и субъектов РФ, местного самоуправления, публичных юридических лиц.

Следовательно, можно говорить про два блока аграрных отношений: первый состоит из норм различных «основных» отраслей права (гражданское, земельное и т. д.), в то время как второй включает собственные нормы, регулирующие аграрные отношения (семеноводство, животноводство, виноградарство т. д.). Принадлежность таких норм к конкретным «основным отраслям» неочевидна, хотя, безусловно, нормы законов о пчеловодстве или виноградарстве при желании можно включить в институты административного права. Однако более вероятным будет предположение о том, что этот массив норм уже никак не связан с «основными отраслями». Более того, в реалиях 20-х гг. XXI в. количество «основных отраслей» неизбежно сокращается, поскольку даже в гражданском праве количество императивных (административных) норм растет с каждым годом. Это говорит о том, что в ближайшей перспективе все (или почти все) отрасли российского права неизбежно будут признаны комплексными. И тогда, с точки зрения места в системе права, между, например, гражданским и аграрным правом не будет принципиальной разницы.

Авторы: Анисимов Алексей, Рыженков Анатолий, Иншакова Агнесса, Попова Ольга, Ускова Марина, Абанина Елена

[1] Алексеев С. С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Советское государство и право. 1979. № 9. С. 15—23. 2 Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. С. 36.
[2] Козырь М. И. Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. М. : Норма, 2008. С. 68—69. 2 Аграрное право : учебник / под ред. М. И. Палладиной, Н. Г. Жаворонковой. М. : Проспект, 2011. С. 12—14. 3 Бобылев А. И. Аграрное право — отрасль российской системы права // Аграрное и земельное право. 2006. № 2. С. 19—20.
[3] Быстров Г. Е. Предмет аграрного права // Аграрное и земельное право. 2008. № 4. С. 16.
[4] Быстров Г. Е., Бакунина Т. С. Проблемы теории аграрного, природоресурсово-го и экологического права и методики преподавания в юридических вузах России аграрно-правовых и эколого-правовых дисциплин (материалы Международного научно-методологического семинара) // Государство и право. 1999. № 4. С. 67.
[5] Бобылев А. И. Теоретические проблемы аграрного права // Аграрное и земельное право. 2004. № 1. С. 8—9. 2 Веденин Н. Н. Аграрное право. М., 2000. С. 8—9. 3 Козырь М. И. Аграрное право — новая отрасль в структуре права Российской Федерации // Новая правовая мысль. 2003. № 1. С. 31.
[6] Быстров Г. Е. Указ. соч. С. 10. 2 Аграрное право : учебник / отв. ред. Г. Е. Быстров, М. И. Козырь. М. : Юристъ, 1996. С. 15.