Источники аграрного права

Источники права — это исходящие от государства или признаваемые им официальные документированные способы выражения его воли и закрепления норм права, придания им юридически общеобязательного характера, за нарушение которых предусмотрены меры государственного принуждения.

Источники аграрного права традиционно классифицируются по трем критериям: по юридической силе, предмету регулирования и субъектам правотворчества. Если попытаться объединить все эти критерии, то система источников аграрного права будет выглядеть следующим образом.

Первый уровень включает в себя Конституцию Российской Федерации. Конституция РФ упоминает «сельское хозяйство» в п. «д» ч. 1 ст. 72, что позволяет говорить, во-первых, о признании государством важности развития данного сектора экономики и, во-вторых, о возможности субъектов РФ активно участвовать в развитии и поддержке сельского хозяйства. Наряду с этим ряд статей Конституции РФ посвящен вопросам использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (ст. 36, 42, 58 и т. д.), что также имеет самое прямое отношение к развитию сельского хозяйства в России.

Второй уровень представлен совокупностью общепризнанных принципов и норм международного права. Основной массив таких международных актов принят в рамках международных интеграционных объединений, созданных с участием России на пространстве бывшего СССР. Например, в их числе Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 30 января 2020 г. № 10 «О единых методах определения сортовых качеств семян сельскохозяйственных растений в рамках Евразийского экономического союза» или Решение Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. № 726 «О ветеринарных мерах».

Особое место в системе таких международных актов, регулирующих аграрные отношения, занимают технические регламенты.

В числе последних можно выделить, например, Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 № 883 «О принятии технического регламента Таможенного союза “Технический регламент на масложировую продукцию”«.

Третий уровень — федеральные конституционные законы и федеральные законы. Непосредственно регулирующих аграрные отношения федеральных конституционных законов не принято. Федеральные законы, регулирующие аграрные отношения, можно подразделить на две большие группы.

1. Федеральные законы, посвященные исключительно вопросам сельского хозяйства и не входящие больше ни в какую отрасль российского права. К их числу в первую очередь относится Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Данный закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. Предметом регулирования закона являются отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в аграрной сфере.

Главное содержание закона состоит в том, что он определяет основные направления аграрной политики государства, а также содержит перечень мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей (например, доступность кредитных ресурсов, развитие системы сельскохозяйственного страхования, развитие элитного семеноводства и т. д., всего 13 таких мер).

В числе других федеральных законов данной группы следует выделить Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений», Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральный закон от Т7 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации», Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве», Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве», Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации».

2. Вторая большая группа федеральных законов, являющихся источниками аграрного права, включает в себя ГК РФ, НК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, КоАП РФ, УК РФ. В частности, в двух последних содержатся составы правонарушений в области сельского хозяйства. Данные законы имеют как бы «двойную прописку», выступая источниками права в своих собственных отраслях (земельное, налоговое, гражданское право и т. д.) и одновременно являясь также источником аграрного права. Данные правовые акты в основном регулируют свои узкоотраслевые отношения, но все же частично затрагивают и вопросы сельского хозяйства. Например, ГК РФ регулирует весь спектр договорных отношений, однако в рамках аграрного права он представляет интерес лишь в узкой части (договор лизинга, договор контрактации и т. д.). Аналогичным образом ЗК РФ определяет правовой режим семи категорий земель, однако для аграрного права важны земли сельскохозяйственного назначения.

Существуют две дискуссионные и часто обсуждаемые в научной литературе проблемы, связанные с источниками аграрного права. Во-первых, это вопрос о необходимости принятия Аграрного кодекса. Несмотря на привлекательность этой идеи, следует заметить, что кодификация любой комплексной отрасли права весьма затруднительна, поскольку в этом случае возникнет неизбежное дублирование правового материала с ЗК РФ, ГК РФ, НК РФ и т. д.

Во-вторых, обсуждается вопрос о целесообразности принятия ряда узкоотраслевых федеральных законов, например, о коневодстве или овцеводстве. Некоторые такие федеральные законы уже приняты (например, о пчеловодстве). На наш взгляд, такие законы целесообразнее принимать на уровне отдельных субъектов РФ. В самом деле, если правовое регулирование гражданских (уголовных) отношений должно быть одинаковым по всей стране, то коневодство, пчеловодство и т. д. надо развивать в том регионе, где оно есть.

Четвертый уровень — подзаконные нормативные акты федеральных органов власти и управления. К их числу относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти. Данные правовые акты можно классифицировать по трем критериям: конкретизирующие положения закона; принимаемые для определения полномочий органа государственной власти; утверждающие программные цели и задачи государственного управления в аграрном секторе экономики.

В качестве примера первого вида подзаконных актов можно привести постановление Правительства РФ от 29 августа 2020 г. № 1304 «Об утверждении Положения о государственном карантинном фитосанитарном контроле (надзоре)». Примером второго вида актов является постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г.

№ 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации». Примером третьего вида нормативных актов является Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».

Пятый уровень — нормативные акты субъектов РФ. Конституция РФ прямо не упоминает «аграрное законодательство», однако включает «сельское хозяйство» в состав тех сфер жизнедеятельности, в отношении которых могут приниматься не только федеральные акты, но и акты субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). Это дает возможность принятия субъектами РФ нормативных актов по вопросам развития сельскохозяйственного производства.

Такие законы и подзаконные акты субъектов РФ могут приниматься по трем основным направлениям. Во-первых, они могут носить рамочный характер и содержать общие региональные меры поддержки агропромышленного комплекса. К их числу следует отнести Закон Астраханской области от 10 февраля 2020 г. № 11/2020-03 «О развитии сельского хозяйства на территории Астраханской области» или Закон Республики Дагестан от 24 декабря 2007 г. № 73 «О развитии сельского хозяйства в Республике Дагестан».

Во-вторых, они могут определять компетенцию специально уполномоченного регионального органа в области сельского хозяйства (например, постановление Правительства Астраханской области от 26 ноября 2014 г. № 541-П «О министерстве сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области» или Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 20 августа 2018 г. № 2798 «Об утверждении Положений о Министерстве сельского хозяйства Республики Саха (Якутия) и его коллегии»).

В-третьих, они могут быть посвящены отдельным отраслям сельского хозяйства, содержать меры поддержки сельских товаропроизводителей и т. д. В качестве примера можно привести Закон Волгоградской области от 16 января 2018 г. № 7-ОД «О некоторых вопросах упорядочения выпаса и прогона сельскохозяйственных животных и птицы на территории Волгоградской области», Закон Воронежской области от 13 июля 2020 г. № 80-03 «О регулировании отдельных отношений в сфере производства органической продукции на территории Воронежской области», постановление Правительства Астраханской области от 4 февраля 2016 г. № 12-П «О Порядке определения предельно допустимых нормативов содержания скота на пастбищах на территории Астраханской области», Закон Республики Алтай от 8 июля 2020 г. № 32-РЗ «О развитии пчеловодства в Республике Алтай» и т. д.

Шестой уровень — акты органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления также вправе принимать меры по поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитию сельского хозяйства. В качестве примера можно привести постановление администрации Усть-Камчатского муниципального района Камчатского края от 18 февраля 2020 г. № 109 «Об утверждении муниципальной программы Усть-Камчатского сельского поселения “Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Усть-Камчатском сельском поселении”» или постановление администрации города Сочи от 11 декабря 2015 г. № 3493 «Об утверждении муниципальной программы города Сочи “Развитие и поддержка сельского хозяйства в городе Сочи”».

Особое место в системе локальных источников аграрного права занимают уставы сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ, товариществ, государственных сельскохозяйственных предприятий, которые используются в качестве основного регулятора аграрных отношений для определения правового статуса различных организационно-правовых форм сельскохозяйственных коммерческих организаций. В уставах преобладают данные, которые относятся к деятельности сельскохозяйственного предприятия как субъекта предпринимательского права. В них указываются наименование коммерческой организации, ее местонахождение, цели и виды деятельности.

В них также содержатся нормы, относящиеся к правовому режиму имущества и земли, организации управления, производственно-хозяйственной деятельности, организации и оплаты труда, социальному обеспечению, ликвидации и реорганизации сельскохозяйственной коммерческой организации.

Авторы: Анисимов Алексей, Рыженков Анатолий, Иншакова Агнесса, Попова Ольга, Ускова Марина, Абанина Елена