Функции аграрного права

Проведение исследования функций современного аграрного права является одним из наиболее актуальных вопросов современной правовой жизни. В условиях проводимой уже более 30 лет аграрноземельной реформы такая необходимость становится все более очевидной, как с точки зрения целей и задач аграрно-правовой науки, так и с позиций совершенствования правоприменительной практики и аграрного законодательства. В научной литературе уже был высказан ряд точек зрения относительно функций комплексных отраслей права, включая и аграрное право. Однако единства мнений, ни по поводу перечня функций аграрного права, ни по их содержанию, пока еще нет.

В рамках науки «теория права и государства» является общепризнанной позиция о том, что термин «функции права» характеризует основные направления правового воздействия государства на определенную группу общественных отношений, главные параметры которого зависят от ряда объективных и субъективных факторов, включая степень развития правовой системы отдельного государства, содержания его практических проблем, уровня правовой культуры и т. д. В частности, один из основоположников теории функций российского права Т. Н. Радько отмечал, что понятие функции права надо рассматривать как собирательное, как единство двух моментов: назначения права в обществе и основных направлений его воздействия на общественные отношения. Таким образом, функции права понимаются как определяемые социальным назначением права основные направления его воздействия на общественные отношения¹. В свою очередь, А. В. Константинова полагает, что под функциями права следует понимать обусловленные социальным назначением и сущностью права направления «его воздействия на общественные отношения, в которых выражаются роль и задачи права на конкретном историческом этапе развития общества«^[1] . По мнению Н. А. Макаровой, «функции права — это определяемые сущностью и социальным назначением права основные направления его воздействия на общественную жизнь, отражающие определенную ступень развития права и государства, характеризующие социальную роль права, его способность действовать для решения различных задач«.

Отметим, что в рамках науки «теория права и государства« понимание функций права как основных направлений его деятельности, обусловленных назначением права в обществе, является общепризнанным. Вместе с тем данное базовое определение функций права преломляется по-своему в рамках каждой отрасли права. При этом функции аграрного права закономерно связаны с задачами, а следовательно, и функциями государства.

Специфику функций аграрного права следует искать в особенностях предмета и метода правового регулирования аграрных отношений. В аграрном праве существует весьма специфическая динамика взаимодействия его функций, обусловленная стоящими перед данной отраслью права задачами, содержание которых обусловлено, с одной стороны, особенностями ведения сельскохозяйственного производства (его сезонный характер, роль погодных и климатических условий и т. д.), которые отображаются в нормах аграрного права, и, с другой стороны, комплексным характером данной отрасли, нормы которой имеют «двойную прописку» в других отраслях российского права.

Это обусловливает как довольно своеобразное наполнение «классических« функций права (регулятивная, охранительная), так и формирование их специфических подфункций, характерных в большей или меньшей степени только для аграрного права. При этом представляется, что под функциями аграрного права следует понимать обусловленные целями и задачами аграрно-земельной реформы основные направления воздействия аграрно-правовых норм на поведение участников аграрных правоотношений в сфере использования и охраны природных ресурсов (особенно земельных), в имущественных, трудовых и административных (организационных) сферах действия норм аграрного права. Какие же конкретные функции аграрного права можно выделить? Традиционно в системе функций российского права различаются две группы функций: внутренние (находящиеся в рамках права и вытекающие из способов его воздействия на поведение людей) и внешние (существующие за его пределами, хотя их реализация и требует определенной правовой формы).

Применительно к аграрному праву наибольшее значение имеют регулятивная и охранительная функции, включающие ряд подфункций, в том числе восстановительную, компенсационную, карательную, стимулирующую, организационно-преобразовательную, прогностическую, социальную, экологическую, информационную и воспитательную подфункции. Итак, рассмотрим особенности действия указанных выше функций в сфере аграрного права.

I. Специально-юридические функции аграрного права.

1. Регулятивная функция аграрного права проявляется в установлении определенных правил поведения для субъектов аграрных правоотношений. Такие правила могут содержаться как в нормативно-правовых актах, так и договорах (например, договоре о поставке сельскохозяйственной продукции). Например, согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», к числу основных направлений государственной аграрной политики относятся поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами; формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие его инфраструктуры; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей и т. д. Если брать более локальный уровень, то согласно ст. 13 Федерального закона «О племенном животноводстве», к числу основных направлений деятельности государственной племенной службы относятся проведение единой научно-технической политики в области племенного животноводства; организация разработки и реализации государственных программ РФ по развитию племенного животноводства; утверждение норм и правил в области племенного животноводства; ведение государственного племенного регистра и т. д.

В свою очередь, охранительная функция права — «это обусловленное его социальным назначением правовое воздействие, направленное на охрану наиболее важных экономических, политических, культурных, духовных, личных и других отношений, а также вытеснение явлений, чуждых данному обществу«¹. Охранительная функция аграрного права проявляется в создании механизма защиты прав и законных интересов сельских товаропроизводителей, позволяющего предотвращать их нарушение, а также применять меры юридической ответственности к таким правонарушителям.

Реализация охранительной функции происходит посредством правоохранительной деятельности различных органов государственной власти.

Необходимо различать регулятивную статическую и регулятивную динамическую функции аграрного права. Регулятивная статическая функция выражается в воздействии права на общественные отношения путем их закрепления в тех или иных правовых институтах. Регулятивная динамическая функция выражается в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения^[2] . Она воплощена в институтах аграрного права, опосредующих хозяйственные процессы в аграрном секторе экономики и оформляющих процесс реализации произведенной продукции.

2. Типичной разновидностью охранительной функции аграрного права является компенсационная функция. По мнению И. А. Власенко, сущность компенсационной функции права состоит в том, что взятые во взаимодействии и единстве все элементы и свойства права должны быть направлены на возмещение физического, материального, морального и иного вреда, который причинен как противоправными, так и правомерными действиями (бездействиями), событиями отдельным лицам, коллективам и организациям.

В рамках аграрного права сущность компенсационной функции состоит в восстановлении нарушенного имущественного положения пострадавших субъектов аграрных правоотношений. Значение компенсационной функции определяется тем, что гражданско-правовое регулирование строится на компенсационных началах. Компенсационная функция выступает для законодателя специфическим ориентиром, в соответствии с которым должен происходить процесс совершенствования аграрного законодательства. Одним из проявлений компенсационной функции в аграрном праве является институт возмещения ущерба, например, причиненного водным биоресурсам и среде их обитания (такая обязанность должна, например, отражаться в договоре на выполнение работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов).

3. Восстановительная функция аграрного права направлена на восстановление нарушенных прав субъектов аграрных отношений, возвращение их в исходное состояние. Восстановление нарушенных прав является одним из основных принципов гражданского права (ст. 1 ГК РФ). Учитывая комплексный характер аграрного права, данная функция имеет в нем довольно широкое распространение. Кроме того, ст. 60 ЗК РФ предусматривает меры, направленные на восстановление положения, существовавшего до нарушения прав собственника или иного лица на земельный участок (в том числе сельскохозяйственного назначения), и пресечение действий, нарушающих право на такой земельный участок или создающих угрозу его нарушения.

Еще более ярко восстановительная функция аграрного права проявляет себя в случае необходимости восстановления разрушенных экологических систем, приведения их в исходное состояние, проведения рекультивации и других мероприятий по восстановлению плодородия сельскохозяйственных угодий. Здесь мы видим тесную взаимосвязь между компенсационной и восстановительной функциями аграрного права — не исключены ситуации, когда восстановить прежнее, например, имущественное положение сельскохозяйственных товаропроизводителей объективно невозможно (в частности, в случае уничтожения посевов в результате незаконного выпаса скота), и в этом случае речь уже будет идти не о восстановлении, а о компенсации ущерба.

• 4. Одной из уникальных функций, которую выполняет аграрное право, является организационно-преобразовательная функция. Она выражается в том, что с помощью правовых норм организуются новые правовые связи между различными участниками аграрных отношений, и у них появляются новые права, обязанности, ответственность и создаются более сложные структуры. Примером этому является создание аграрных холдингов. Проявлением успешной реализации данной функции следует признать стабильные корпоративные правоотношения (например, в сельскохозяйственных кооперативах).
• 5. Ряд аграрно-правовых норм, например, устанавливающих правила об административной или гражданско-правовой ответственности за нарушение норм аграрного законодательства, выражает карательное назначение аграрного права, что позволяет выделять карательную функцию. Под ней в научной литературе понимается «основанное на законах и иных правовых актах относительно обособленное направление однородного, позитивного, структурно-организованного и принудительного воздействия права на сознание, волю и поведение правонарушителей, которое в рамках регулятивных и охранительных правоотношений нацелено на восстановление социальной справедливости в виде воздаяния за содеянное и применение к ним судами, правоохранительными и другими компетентными органами конкретных мер наказания»^[3]. Это наказание может быть реализовано в рамках уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности. Данные нормы служат также целям стимулирования правонарушителя к правомерному поведению в будущем. В качестве примера таких норм можно привести ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ (неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения) или ст. 8.26 КоАП (предусматривает административную ответственность за сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных на землях, на которых расположены леса, в местах, где это запрещено, а равно выпас сельскохозяйственных животных без пастуха на неогороженных пастбищах или без привязи либо с нарушением сроков или норм выпаса сельскохозяйственных животных).
• 6. В нормах аграрного права содержатся указания о применении различных стимулов (в том числе мер государственной поддержки) для развития в России аграрного производства. Можно утверждать, что стимулирующая функция в аграрном праве получила свое развитие в значительно большей степени, чем в других отраслях российского права. Упоминание данной функции встречается практически во всех федеральных законах, регулирующих аграрные отношения. Так, ст. 20 Федерального закона «О племенном животноводстве» предусматривает меры государственного стимулирования развития племенного животноводства; ст. 7 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» — стимулирование закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд; стимулирование развития виноградарства и виноделия в Российской Федерации является одной из основных целей государственной политики в области виноградарства и виноделия (ст. 4 Федерального закона «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»).
• 7. Наряду со стимулирующей функцией не менее ярко отражает специфику аграрного производства прогностическая функция аграрного права. Этому есть достаточно простое объяснение. С одной стороны, государство заинтересовано в развитии собственного сельского хозяйства (особенно в условиях реализации стратегии по импортозамещению), с другой стороны, сельское хозяйство носит сезонный и рисковый характер, зависит от государственной поддержки, а потому планирование (прогнозирование) его развития является логичной и целесообразной мерой. Типичным примером такого прогнозирования является постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия», реализация которой предполагается в 2013—2025 гг., или Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. С годами значение данной функции будет только возрастать, по мере актуализации проблем цифровизации сельского хозяйства или развития органического земледелия. При этом, несмотря на всю ее специфику, прогностическую функцию следует рассматривать в контексте стратегического планирования развития всей страны в целом, предусмотренного Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Перечень названных функций аграрного права не носит исчерпывающего характера, поскольку кроме специально-юридических функций в аграрном праве выделяют и общесоциальные функции. Как уже отмечалось выше, их содержание лежит вне сферы права, однако им придана правовая форма.

II. Общесоциальные функции аграрного права.

1. Одной из наиболее известных общесоциальных функций аграрного права является воспитательная функция. Данная функция аграрного права осуществляется не целенаправленно, а, скорее, сопутствует остальным функциям, будучи тесно связанной с общим уровнем правовой культуры в стране. Воспитательная функция реализуется по большей части в неправовых формах — в семье, школе, высших учебных заведениях и т. д. Ее конкретным проявлением является формирование в обществе уважения к тяжелому сельскохозяйственному труду, необходимости поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя (в том числе посредством приобретения отечественных продуктов сельского хозяйства), недопустимости загрязнения и нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения и т. д.

Право лишь опосредованно влияет на эту деятельность, например, посредством утверждения школьных образовательных программ. В этом смысле исключение несколько лет назад аграрного права из числа обязательных дисциплин бакалавриата на российских юридических факультетах является шагом назад в достижении целей воспитательной функции аграрного права.

2. Информационная функция аграрного права тесно связана с воспитательной. Основная задача данной функции (в том числе и в аграрном праве) — осуществление информирования населения, органов власти, бизнеса и иных заинтересованных лиц о возможностях, проблемах и перспективах развития аграрного сектора экономики в России. Для этого могут быть использованы в первую очередь средства массовой информации (радио, телевидение, периодическая печать и т. д.), а также специальные средства информации, к которым можно отнести сайты органов государственной власти, специальные государственные доклады и отчеты и т. д. Собственно говоря, информационную функцию выполняют и все правовые акты, доводя до сведения неопределенного круга лиц информацию о правомерном и противоправном поведении.

Основные направления реализации информационной функции аграрного права прямо сформулированы в ст. 17 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства». Как следует из данной статьи, основой системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства является информация о состоянии и тенденциях его развития, размещаемая в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих ряд полномочий в области развития сельского хозяйства.

В частности, в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства в обязательном порядке включается информация о реализации федеральных и отраслевых целевых программ; состоянии развития отраслей растениеводства и животноводства; состоянии развития органического сельского хозяйства и производства органической продукции; количестве и состоянии сельскохозяйственной техники, поступлении топлива и энергопотреблении; химизации, мелиорации земель в сельском хозяйстве; мониторинге земель сельскохозяйственного назначения и т. д.

Типичным примером реализации данной функции является информация о ведении реестра производителей органической продукции, порядок сертификации такой продукции и иные сведения, размещенные на сайте Министерства сельского хозяйства РФ. Кроме того, на сайте размещен Перечень информационных систем Минсельхоза России, в том числе «система мониторинга и прогнозирования продовольственной безопасности РФ», «система предоставления государственных услуг в электронном виде Министерством сельского хозяйства РФ», «автоматизированная информационная система реестров, регистров и нормативно-справочной документации» и ряд других.

• 3. Социальная функция аграрного права. Данная функция включает в себя широкий спектр общественных отношений, далеко не все из которых регулируются правовыми средствами. В рамках этой функции обычно выделяют трудовые, пенсионные отношения, медицинское обеспечение граждан, вопросы науки, образования, закрепление льгот различных категорий населения. Основная задача социальной функции аграрного права состоит в повышении уровня жизни на селе, искоренении бедности, обеспечении благоприятных условий труда и быта сельских жителей, развитии образования и медицины на селе, обеспечении устойчивого развития сельских территорий и т. д.¹
• 4. Экологическая функция аграрного права. В условиях ухудшения состояния окружающей среды изменяется и значение отдельных общесоциальных функций права. В настоящий момент происходит активная экологизация сельскохозяйственного производства, увеличивается число природоохранных требований и норм в актах аграрного законодательства. При этом особое значение имеет глобальное изменение климата, которое отражается на ведении сельскохозяйственного производства, обусловливает засухи, наводнения и иные стихийные бедствия. В свою очередь, это создает предпосылки для дальнейшего развития сельскохозяйственного страхования. В настоящий момент климат не является объектом охраны ни в аграрном, ни в экологическом праве, поэтому вопросы адаптации к его изменениям остаются открытыми^[4] .

Исследованный перечень функций аграрного права не является «застывшей» системой, поскольку аграрное право продолжает свое развитие, а следовательно, и перечень функций будет постепенно конкретизироваться и переосмысляться. Уже сейчас О. В. Попова выделяет функции обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельских территорий.

Более того, в будущем перечень специфических функций аграрного права будет и дальше расширяться, что обусловлено тенденциями цифровизации сельского хозяйства, развитием производства органической продукции и т. д.

Относительно применимости отдельных «классических» функций в аграрном праве дискуссия также должна быть продолжена, например, в части идеологической функции, выделять которую сегодня нет оснований.

Таким образом, под функциями аграрного права следует понимать обусловленные целями и задачами аграрно-земельной реформы основные направления воздействия аграрно-правовых норм на поведение участников аграрных правоотношений в сфере использования и охраны природных ресурсов (особенно сельскохозяйственных земель), в имущественных, трудовых и административных (организационных) сферах действия норм аграрного права.

Авторы: Анисимов Алексей, Рыженков Анатолий, Иншакова Агнесса, Попова Ольга, Ускова Марина, Абанина Елена

• [1] Радько Т. Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970. С. 25—26. 2 Константинова А. В. Проблемы понятия и классификации функций права // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2009. № 1. С. 25. 3 Макарова Н. А. Охранительная функция права и ее реализация в деятельности органов внутренних дел России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.
• [2] Лапшина О. С. Охранительная функция права в системе функций права и государства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2011. С. 7—8. 2 Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М. : Юридическая литература, 1981. С. 193. 3 Власенко И. А. Компенсационная функция права (вопросы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1995. С. 7—8.
• [3] Ширмамедов А. К. Карательная функция права (проблемы теории и практики) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 7—8.
• [4] Чичкин А. В. Правовое регулирование социального развития села : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 2006. С. 3—6. 2 Анисимов А. П. Климат как объект экологических правоотношений // Аграрное и земельное право. 2015. № 8. С. 85—91. 3 Попова О. В. Функции аграрного права // Российская правовая система в условиях Четвертой промышленной революции : сб. материалов XVI Междунар. науч.-практ. конф. (Кутафинские чтения). М. : РГ-Пресс, 2019. С. 187—191.